Классификация актов управления и предъявляемые к ним требования

§ 3. Требования к правовым актам управления

Важнейшим условием действия правовых актов управления является их соответствие установленным требованиям, предъяв­ляемым к их юридическому содержанию и к порядку их издания. В основе всех таких требований – строгая подзаконность этого вида правовых актов.

Конкретно данные требования заключаются в следующем.

Правовой акт управления:

а) не должен противоречить Конституции РФ, законодательст­ву РФ, нормативным указам Президента РФ. Аналогичное требо­вание адресуется правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ с добавлением того, что они не должны противоре­чить конституциям и уставам этих субъектов, а также их законо­дательству;

б) должен учитывать разграничение предметов ведения и пол­номочий между органами исполнительной власти РФ и ее субъ­ектов;

в) должен учитывать правовые акты вышестоящих органов ис­полнительной власти;

г) должен быть издан полномочным органом (должностным лицом) в рамках закрепленной за ним компетенции;

д) должен быть юридически обоснован, в нем должны быть четко определены цели его издания, основания и желаемые юри­дические последствия;

е) не должен ограничивать или нарушать компетенцию и опе­ративную самостоятельность нижестоящих звеньев системы госу­дарственного управления;

ж) не должен ограничивать или нарушать установленные дей­ствующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного уп­равления;

з) должен быть издан с соблюдением установленных для этого правил (процедур).

Раздел 5. Функции, формы и методы государственного управления

Тема 10. Правовые акты государственного управления

2. Классификация актов управления

Классификация актов имеет большое практическое значение — не только познавательное, но и практическое: позволяет понять особенности отдельных видов актов, их назначение, а значит, и требования, предъявляемые к ним, а также — основы систематизации актов, что в свою очередь влечет возможности для практических работников, для юристов. Кроме того, в связи с возрастанием законотворчества в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления резко возросли требования к юристам — они должны уметь писать проекты правовых актов, а это специфический вид юридической деятельности, достаточно сложный.

Классификация может проводиться по различным основаниям:

юридические свойства акта, органы, их издающие, юридическая сила, характер и значение решаемых в актах вопросов, территория, адресаты и т.д.

Наиболее важная классификация — по юридическим свойствам акты делятся на нормативные и индивидуальные, выделяют также смешанные акты.

Нормативные акты — правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.

Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

— первое свойство таких актов — правотворческое назначение.

— нормотворчество актов управления вторично, в смысле, подзаконно.

— государственно-властный, то есть обязательный характер.

— регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.

— издаются либо без ограничения срока своего действия (то есть, до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок.

— часто указывают на такой признак, как неоднократность применения и отсутствие конкретного адресата.

Итак, нормативные управленческие акты — это источники права.

Сами нормативные акты управления представляют собой систему, устроенную иерархически — по государственному устройству, по территориальному принципу, по отраслевому, по межотраслевому и т.д.

Интересно отметить деление актов на основные и вспомогательные, вторые вводят в действие первые, или указывают их пределы, распространяют действие основного акта на другие отношения и т.д.

Индивидуальные акты управления — акты применения норм права к

конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное — они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний.

Признаки — конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. И все же главный признак — юридические свойства, последствия. Однократность не следует путать с действием их во времени, например, приказ о зачислении на должность государственного служащего действует в течение длительного времени, (иногда — всю жизнь).

В индивидуальных актах находит свое выражение повседневная оперативно- распорядительная деятельность, которая и является, по сути, государственным управлением.

Индивидуальные акты тоже можно классифицировать по тем же основаниям, что и нормативные. Существенной классификацией является деление их на оперативно-распорядительные (их еще называют, позитивные) и правоохранительные (то есть, юрисдикционные).

На практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но практику изменить не удается.

Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер — индивидуальных решений.

Специально следует остановиться на особом виде актов, так называемых, общих актах. В учебнике подвергается сомнению их выделение, например, перенос выходного дня — это считается индивидуальным актом, а призыв экономить ресурсы — вообще не имеет юридического значения. Следует различать понятия — не имеет юридических последствий и не имеет юридического значения, последствий — нет, а значение есть, при невыполнении правил экономии могут наступить различные виды ответственности, не за это, но в связи с этим. На практике эти акты как раз и составляют подавляющее большинство управленческих актов. Это акты-директивы — планы развития города или края, планы действий новой администрации, программы деятельности какого-либо органа и т.д. Некоторые авторы считают, что так называемые «неуправляющие решения» составляют не менее четверти актов и не имеют права на существование (в них содержатся требования улучшить, усилить, усовершенствовать. ).

По наименованию актов — каждый орган в соответствии с актом о нем — законом, положением или уставом — принимает (издает) строго определенные по наименованию акты:

Президент РФ — указы и распоряжения,

Правительство РФ в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве РФ» принимает постановления и распоряжения, первые — нормативные — принимаются в соответствии с порядком, установленным Правительством. Распоряжения — акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.

Федеральные органы исполнительной власти – министерства (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.) принимают нормативно-правовые акты. Это разнообразные акты — приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, положения. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. установлено, что требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов. Виды актов определяются законодательством. В Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами президента и правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии.

На практике достаточно часто отправлялись письма и телеграммы, но в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается (этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ). Очень важно также — в данном постановлении указывается, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Органы исполнительной власти субъектов РФ. Губернатор – Указы и распоряжения, Совет администрации края — постановления и распоряжения. Акты органов местного самоуправления — правовыми актами управления являются, а вот правовыми актами государственного управления — не всегда, но представляется, что могут являться в случае делегирования государственно-властных полномочий, если для этого требуется издание актов. В новой редакции закона о местном самоуправлении они называются муниципальными актами. Наименование определяется уставом муниципального образования.

По органам, их принимающим, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами — совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п., возможны акты Министерства труда и руководства профсоюзных органов или представителей союза работодателей.

Смотрите так же:  Нотариус дебальцево

По объему полномочий субъекта власти акты могут быть:

— дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, выдача лицензии);

— акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, ответственность за мелкое хулиганство);

— акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз порезультатам конкурса).

В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью.

В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту.

Классификация актов управления и предъявляемые к ним требования

12.9. Требования, предъявляемые к правовым актам управления. Действие правовых актов управления

Правовые акты управления должны отвечать требованиям целесообразности и законности.

Целесообразность правового акта управления – полезность правового акта с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуации.

Для достижения целесообразности учитываются следующие факторы:

1) состояние системы управления;

2) ранее принятые акты;

3) возможные варианты решения проблемы;

4) интересы участников управленческих отношений;

5) права и свободы человека;

6) научно-правотворческие рекомендации.

Законность правового акта управления – требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.

Чтобы отвечать данному требованию, акт:

1) должен быть принят компетентным субъектом государственного управления;

2) соответствовать закону по существу;

3) соответствовать цели закона;

4) приниматься в установленном процессуальном порядке;

5) не противоречить правовым актам большей юридической силы;

6) иметь соответствующую форму (акт-документ);

7) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.

Технические требования, предъявляемые к правовому акту управления:

1) лексические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов);

2) грамматические требования (при оформлении должны соблюдаться правила грамматики);

3) акт должен быть своевременно доведен до адресатов;

4) иметь установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. д.);

5) своевременно сдаваться на хранение.

При несоблюдении требований, предъявляемых к правовым актам управления, наступает их ничтожность или оспоримость.

Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению.

Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т. д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т. п.

Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором.

Существуют два способа оспаривания правовых актов – опротестование (принесение протеста прокурором) и обжалование (обращение с жалобой в суд или в вышестоящий орган, к должностному лицу, по отношению к субъекту, вынесшему акт).

Приостановление действия (исполнения) правовых актов управления:

• не влечет автоматическую утрату юридической силы правового акта;

• не действует (не исполняется) на протяжении решения вопроса о его законности;

• в зависимости от принятого решения утрачивает юридическую силу, продолжает действовать полностью либо в части.

Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.

Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.

Органы законодательной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.

Принесение протеста прокурором на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до рассмотрения протеста.

Подача жалобы на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до ее рассмотрения.

22. Классификация правовых актов управления.

По юридическим свойствам выделяют нормативные акты управления (содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности), индивидуальные (содержат разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела), нормативно-индивидуальные (содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела).

По форме выражения правовые акты управления могут быть словесными (письменные и устные; нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме) и конклюдентными; по сроку действия – бессрочными, срочными и временными; по территории действия – действующие на всей территории Российской Федерации, действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные), действующие на территории субъектов РФ, действующие на территории муниципального образования, действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).

По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений; по характеру компетенции – общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.

По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др.; по функциональной роли – плановыми, методическими, кадровыми, финансовыми и др.

В зависимости от порядка принятия есть коллегиальные (принимаются коллегиальными органами простым или квалифицированным большинством) и единоличные (принимаются руководителями органа государственного управления) правовые акты.

По степени сложности различают простые (рутинные), сложные и уникальные акты управления.

23. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления.

Правовые акты управления должны отвечать требованиям целесообразности и законности.

Целесообразность правового акта управления – полезность правового акта с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуации.

Для достижения целесообразности учитываются следующие факторы:

1) состояние системы управления;

2) ранее принятые акты;

3) возможные варианты решения проблемы;

4) интересы участников управленческих отношений;

5) права и свободы человека;

6) научно-правотворческие рекомендации.

Законность правового акта управления – требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.

Чтобы отвечать данному требованию, акт:

1) должен быть принят компетентным субъектом государственного управления;

2) соответствовать закону по существу;

3) соответствовать цели закона;

4) приниматься в установленном процессуальном порядке;

5) не противоречить правовым актам большей юридической силы;

6) иметь соответствующую форму (акт-документ);

7) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.

Технические требования, предъявляемые к правовому акту управления:

1) лексические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов);

2) грамматические требования (при оформлении должны соблюдаться правила грамматики);

3) акт должен быть своевременно доведен до адресатов;

4) иметь установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. д.);

5) своевременно сдаваться на хранение.

При несоблюдении требований, предъявляемых к правовым актам управления, наступает их ничтожность или оспоримость.

Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению.

Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т. д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т. п.

Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором.

Существуют два способа оспаривания правовых актов – опротестование (принесение протеста прокурором) и обжалование (обращение с жалобой в суд или в вышестоящий орган, к должностному лицу, по отношению к субъекту, вынесшему акт).

Приостановление действия (исполнения) правовых актов управления:

• не влечет автоматическую утрату юридической силы правового акта;

• не действует (не исполняется) на протяжении решения вопроса о его законности;

• в зависимости от принятого решения утрачивает юридическую силу, продолжает действовать полностью либо в части.

Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.

Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.

Смотрите так же:  Аэнком независимая экспертиза отзывы

Органы законодательной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.

Принесение протеста прокурором на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до рассмотрения протеста.

Подача жалобы на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до ее рассмотрения.

Правовые акты управления, их виды и требования, предъявляемые к ним

Центральное место в деятельности органов исполнительной власти занимает издание правовых актов. Это основная юридическая формареализации их задач и функций.

Правовые акты управления (разновидность юридических актов)есть юридические варианты управленческих решений.Содержащиеся в них управленческие решения, односторонне властные предписания органов государственного управления имеют ярко выраженное юридическое значение. Присущие управленческой деятельности властные начала получают юридическое оформление: в них содержатся юридически властные предписания соответствующего субъекта управления.

Юридическое значение актов управления заключается в том, что они представляют собой такие совершаемые органами исполнительной власти действия, которые направлены либо на установление правовых норм, либо на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В обоих случаях налицо юридическое волеизъявление субъекта управления, выраженное как одностороннее юридически обязательное нормативное или индивидуальное предписание.

Отсюда — четко определенные юридические последствия издания акта управления:

— установление правил поведения в сфере государственного управления субъектов;

— обязательность предписаний для тех, кому они адресованы;

— наступление юридической ответственности в случае неисполнения данных предписаний.

Таким образом, сущность правовых актов управления характеризуется следующим:

а) издавая в пределах своей компетенции юридические акты, органы исполнительной власти решают на основе закона возникающие в процессе их деятельности вопросы; этими решениями опосредствуется связь между субъектами и объектами государственного управления;

б) акт управления есть форма выражения юридически властных волеизъявлений полномочных органов исполнительной власти;

в) содержание этих волеизъявлений составляют односторонние предписания нормативного или индивидуального характера, адресуемые управляемым;

г) правовые акты управления являются важным средством создания и обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовыми актами управления, обладающими высшей юридической силой, являютсязаконы. Закон, нормативный правовой акт, принимаемый высшим представительным органом Российской Федерации или ее субъектом в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Законы,издаваемые на территории Российской Федерации, можно разделить на три группы:

— Федеральные конституционные законы;

— Законы субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон – нормативный правовой акт, определяющий основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций, на основе которого строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального собрания.

Федеральный закон– нормативный правовой акт, принимаемый и действующий в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом и регламентирующий определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Датой принятия Федерального закона считается день его принятия Государственной думой в окончательной редакции.

Президент РФ подписывает Федеральные конституционные законы, федеральные законы и обнародует их.

Закон субъекта федерации– нормативный правовой акт, принимаемый и действующий в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом и федеральным законом, регламентирующий определенные и ограниченные сферы общественной жизни на территории субъекта федерации.

Федеральные законы и законы субъектов федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законам.

Правовые акты управления могут быть письменные или устные.В управленческой деятельности они нередко именуются служебными документами.

Акты управления классифицируются по различным основаниям.

Среди них можно выделить следующие:

— по юридическим свойствам;

— по действию в пространстве, во времени и по кругу лиц;

— по характеру компетенции органов, их издающих;

— по наименованию и т.п.

Главное внимание уделяется юридическим свойствам(юридическому содержанию) актов управления — основному критерию их классификации. В зависимости от этого большинством юристов-административистов акты управления подразделяются на два вида: нормативные ииндивидуальные. Однако отдельные из них выделяют такие виды актов управления, как смешанные и общие.

Нормативные акты органов исполнительной власти издаются в соответствии с их компетенцией с целью регулирования однотипных управленческих отношений. Они содержат в себе определенные правила поведения, т.е. нормы, рассчитанные на длительное применение и не имеющие конкретного адресата. Нормативные акты органов исполнительной власти — это акты подзаконного административного нормотворчества, которому принадлежит существенная роль в регулировании управленческих отношений. Поскольку закон не в состоянии охватить все стороны общественной жизни, постольку возникает необходимость оперативного нормативного реагирования на процессы, происходящие в сфере государственного управления. Эти акты служат основному назначению исполнительной и распорядительной деятельности — исполнению, проведению в жизнь законов и являются одним из источников административного права. Нормативные акты могут издаваться всеми исполнительными органами субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Поэтому нормативные акты могут быть общефедерального, республиканского, краевого, областного, окружного, городского и местного значения. Примерами актов подобного вида могут служить правила дорожного движения, правила пользования метрополитеном, наземным автотранспортом (автобусом, троллейбусом, трамваем) и т.п.

Индивидуальные акты органов исполнительной власти — наиболее распространенный вид правовых актов. Они являются правоприменительными актами в собственном смысле слова и не содержат общих правил и норм поведения. По содержанию это — распорядительные акты, т.е. в них всегда выражается конкретное юридически властное предписание, касающееся:

— во-первых, индивидуально определенного вопроса, связанного с практическим осуществлением задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности;

— во-вторых, определенного лица.

Индивидуальные акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

В практике государственного управления индивидуальные акты наиболее распространены, поскольку с их помощью обеспечивается оперативное решение текущих вопросов управления и они в наибольшей степени отвечают назначению — управленческой деятельности.

По своей сути индивидуальные акты управления всегда являются актами применения административно-правовых норм. Они также используются и для реализации норм других отраслей российского права, в частности, финансового, земельного и т.п. Главным же требованием к индивидуальным актам управления является их соответствие административно-правовым актам. В случае их несоответствия такие акты могут быть признаны недействительными (например, индивидуальные акты управления, которые изданы по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны соответствовать нормам, содержащимся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»[31]).

С их помощью органы исполнительной власти применяют требования законов и подзаконных нормативных актов органов государственной власти к конкретным управленческим обстоятельствам (например, приказ о назначении конкретного лица на конкретную должность, постановление о привлечении лица к административной ответственности).

Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления таково, что:

— во-первых, административное нормотворчество в большей степени относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

— во-вторых, объем распорядительных полномочий этих органов постоянно сокращается с целью концентрирования основного внимания на решении узловых проблем;

— в-третьих, нижестоящим органам исполнительной власти предоставляются все более широкие возможности оперативно решать текущие вопросы деятельности. Отсюда следует, что чем выше положение органа исполнительной власти в общей системе органов государственной власти, тем в большей степени он правомочен на осуществление нормотворчества.

Важное значение имеет также наименованиеправовых актов управления. Каждый орган исполнительной власти издает в соответствии со своей компетенцией нормативные и индивидуальные акты.

Президент Российской Федерации издает правовые акты по вопросам организации исполнительной власти. Согласно Конституции России, он имеет право назначать на должность и освобождать от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации свои действия оформляет в виде указов и распоряжений.

По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы Президента.

По вопросам оперативного характера Президент имеет право издавать распоряжения, не являющиеся нормативными актами.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Они обязательны для исполнения на всей территории страны.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, статьей 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[32] от 17 декабря 1997 года издает постановленияи распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее десяти дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Смотрите так же:  Страховка для европы авто

Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечению семи дней со дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их регистрации, если самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Руководство федеральных органов исполнительной власти (в том числе и руководители федеральных министерств) издают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти республик в составе РФ, аналогичны по названию.

Главы администраций краев, областей, городов федерального подчинения, а также главы администраций системы местного самоуправления издаютпостановления, приказы и распоряжения.

Как правило, правовые акты управления издаются тем органом государственного управления, к компетенции которого отнесено решение данных вопросов. В ряде случаев предусматривается возможность издания таких актов с участием нескольких органов управления либо иных органов. Такого рода правовые акты характеризуются как совместные. К ним относятся, например, совместные акты министерств и федеральный служб; совместные акты администрации предприятия и трудовых коллективов.

Нарушение юридически властных предписаний, содержащихся в правовых актах управления, влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности.

Однако органы государственного управления в определенных законодательством случаях могут издавать правовые акты, предписания которых обязательны для неподчиненных организационно органов, предприятий, учреждений и организаций, а также лиц (в том числе и граждан). Особенности отношений с подобным адресатом предписаний приводят к тому, что такие нормативные акты обеспечиваются применением в случае их нарушения мер административной ответственности (например, штрафа). Такого рода акты называют актами управления с административной санкцией. Полномочиями по изданию актов управления с административной санкцией обладают Правительство РФ, правительства субъектов федерации, местная администрация. Круг вопросов, по которым могут быть изданы акты с административной санкцией, ограничен. В общей форме издание таких актов регламентировано Основами законодательства об административных правонарушениях, а конкретно — Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Акты с административной санкцией устанавливают общеобязательные правила в сфере государственного управления, соблюдение которых обеспечивает охрану государственного и общественного порядка, личной собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления. Это, например, правила: безопасности движения транспортных средств; воинского учета; паспортной системы; приобретения, хранения и использования оружия, боеприпасов, взрывчатых и радиоактивных веществ; охраны окружающей среды.

Процесс подготовки и принятия правовых актов управления слагается из двух стадий:

1 — разработка акта управления;

2 — принятие акта.

Разработка (подготовка) акта управления предполагает:

а) проявление инициативы, т.е. постановку вопроса о необходимости (целесообразности) издания акта по тому или иному вопросу. На практике инициатором издание акта управления может быть любой субъект управленческой деятельности;

б) разработку проекта решения, которая, как правило, является функцией самого субъекта управления, имеющего возможность в этих целях создавать комиссии, группы из специалистов. На этой стадии возможно использование различных вспомогательных методов, например, графических. Часто разработка проекта субъектом поручается своим нижестоящим управленческим звеньям;

в) обсуждение проекта акта управления с целью совершенствования его формы и содержания. Оно осуществляется с участием заинтересованных сторон и может быть: всенародным, в общественных организациях и трудовых коллективах, в постоянных комиссиях органов государственной власти и т.п.;

г) согласование проекта акта имеет место в тех случаях, когда оно прямо предусмотрено процедурой подготовки акта управления (например, некоторые решения администрации предприятия должны быть согласованы с профсоюзами);

д) визирование проекта акта предусматривается с целью обеспечения его соответствия требованиям закона. Осуществляется оно юридическими службами органов управления, предприятий, учреждений и организаций;

е) экспертизу проекта акта, т.е. специальный вариант его согласования и визирования, имеющий место в случае подготовки акта управления по специальным вопросам.

Подготовленный проект акта управления далее проходит стадию принятия. Здесь действует принцип компетентности, что означает утверждение своей подписью данного документа полномочным на то органом управления или его руководителем, либо лицом исполняющим обязанности. В коллегиальных органах управления решения принимаются путем голосования, а затем подписываются их руководителями.

Выработка и принятие актов управления проводятся с учетом существующих требований, направленных на обеспечение их эффективности, оптимальности и научности. Акты управления должны:

а) соответствовать требованиям законности;

б) быть компетентными;

в) быть действенными;

г) быть четкими, ясными, лаконичными;

д) к актам управления предъявляются и такие требования, как их согласованность с другими решениями, соподчиненность, своевременность, соблюдение установленной формы и т.д.;

е) акты управления издаются в соответствии с установленным порядком вступления в силу. Как правило, они вступают в силу с момента их издания. Акты управления с административной санкцией вступают в силу не ранее, чем через 10 дней после их опубликования (при исключительной срочности немедленно).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации» или «Российской газете», если при принятии акта не установлен другой срок введения его в действие.

Сроки вступления в силу актов Президента РФ, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной и не подлежащие опубликованию, устанавливаются при подписании этих актов.

Иногда в акте управления указывается срок его действия; по его истечении действие акта прекращается либо продлевается в официальном порядке.

Порядок опубликования и вступления в силу актов управления регламентируется специальными правилами. Все постановления, имеющие нормативный характер, публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете».

Действия актов государственного управления может быть прекращено в силу различных оснований:

— во-первых, в силу исполнения содержащегося в акте предписания;

— во-вторых, оно прекращается в силу юридического события (например, смерть гражданина прекращает решение о назначении ему пенсии);

— в-третьих, действие акта управления может быть прекращено волеизъявлением заинтересованной стороны, когда его издание связано с осуществлением субъективных прав, но в большинстве случаев необходимо издание нового акта (например, отказ от обучения в ввузе сам по себе не отменяет приказ о зачислении, необходим приказ об отчислении);

— в-четвертых, акт управления, изданный на определенный срок, теряет силу по истечении этого срока;

— в-пятых, акт управления прекращает свое действие, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание;

— в-шестых, акт управления прекращает свое действие в силу отмены его органом, издавшим данный акт, или полномочным на то вышестоящим органом.

В процессе действия правовые акты управления могут в установленном порядке изменяться. В таких случаях компетентные органы вносят в их содержание необходимые коррективы. Возможны два способа изменения актов управления: необходимые изменения вносятся в текст ранее принятого правового акта или же соответствующий правовой акт излагается в новой редакции.

Правовые акты управления в официальном порядке могут быть признаны недействительными. Основанием для этого служит издание акта с нарушением предъявленных к нему требований. В зависимости от степени и характера отклонений от требований законности различают ничтожные и оспоримые акты. Ничтожными признаются акты управления, принятые с явным нарушением закона. Они юридически не состоятельны и не подлежат исполнению. Оспоримые акты — это акты, в которых в той или иной степени не соблюдены предъявляемые к правовым актам требования. Они, в отличие от ничтожных актов, подлежат исполнению. Однако в установленном законом порядке они могут быть оспорены. Существует два отчетливо выраженных варианта установления недействительности актов в результате их оспаривания: по протесту прокурора; по жалобе гражданина.

В таких случаях требуется доказательство их недействительности и, как следствие этого, отмена.

В законодательстве предусмотрен определенный порядок отмены недействительных актов управления. Отмена актов управления, прерогатива высших или вышестоящих органов. Однако и сам орган, издавший акт с нарушением требований, обязан его отменить. Возможно приостановление действия правовых актов управления, т.е. временное прекращение их действия до приведения в соответствие с требованиями законности либо до отмены в установленном порядке. Приостановление актов управления имеет место во взаимоотношениях между высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Российской Федерации и таким же органом республики, входящей в состав федерации. Отмена приостановленных актов — компетенция органов, их издавших.

Приостановление действия актов управления могут осуществлять:

— Президент Российской Федерации;

— Правительство Российской Федерации;

— законодательные органы государственной власти субъектов федерации.

Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, приостанавливает его действие до рассмотрения протеста; приостанавливается также исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях по протесту прокурора.

В предусмотренных законодательством случаях подача гражданином жалобы также влечет за собой приостановление исполнения актов управления (например, при подаче в установленный срок жалобы на постановление о наложении административного наказания).