Муниципальное право учебное пособие

Муниципальное право учебное пособие

В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.

Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.

Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.

Данная книга является электронной версией издания:

Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.

При составлении конспекта лекций использовались следующие источники:

1. Данилина И. Б. Муниципальное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.
2. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2007.
3. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 2003.
4. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. — М.: ИД Юриспруденция, 2004.

Муниципальное право

Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса «Муниципальное право» с учетом требований Министерства образования Российской Федерации. В книге использованы разработки ведущих ученых историков, конституционалистов, административистов, финансистов и др., широко освещено действующее законодательство Российской Федерации и положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации принятого 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (по состоянию на 1 ноября 2006 г.). Описан полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения и выполнения этими органами отдельных государственных полномочий, содержатся рекомендации в толковании норм и положений о полномочиях органов местного самоуправления, а также рекомендуемая литература по изучаемым вопросам.

Пособие предназначено для изучения дисциплины «Муниципальное право», спецкурсов по муниципальному праву «Нормотворчество органов местного самоуправления», «Правовая основа местного самоуправления» и др.

Издание рекомендуется для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов муниципальных образований, муниципальных служащих, работников органов местного самоуправления.

Н.М.Реброва МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Учебное пособие

1 Министерство образования и науки Российской Федерации Южно-Российский государственный технический университет (Новочеркасский политехнический институт) Н.М.Реброва МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Учебное пособие Новочеркасск 2011

2 УДК (075.8) ББК я73 Р 31 Рецензенты: канд. юрид. наук, доц. Низовцев В.В. канд. юрид. наук, доц. Записная Т.В. Реброва Н.М. Р 31 Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. / Юж.- Рос. гос. техн. ун-т. — Новочеркасск: ЮРГТУ, с. В учебном пособии дан анализ современного законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления. Наряду с теоретическим материалом, в пособии содержатся контрольные вопросы по каждой теме, вопросы к экзамену. Предназначено для студентов специальности «Юриспруденция» (направления «Юриспруденция», направления «Юриспруденция») всех форм обучения. УДК (075.8) ББК я73 Южно-Российский государственный технический университет, 2011 Реброва Н.М.,

3 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ.6 Тема 1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И НАУКИ Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права Место муниципального права в системе права России Источники муниципального права Муниципально-правовая наука 19 Тема 2. ТЕОРИИ И СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Основные научные концепции местного самоуправления Системы местного самоуправления в зарубежных странах.25 Тема 3. ИСТОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Самоуправление в России до 1917 года Советское строительство Возрождение и развитие местного самоуправления в 90-е годы XX века и в начале XXI века. 44 Тема 4. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие и сущность местного самоуправления Принципы местного самоуправления Компетенция в сфере местного самоуправления Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями..65 Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие муниципального образования Территория муниципального образования Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях 88 3

4 5.4. Объединения муниципальных образований..96 Тема 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Местный референдум Муниципальные выборы Сход граждан. Собрание граждан. Конференция граждан (собрание делегатов) Правотворческая инициатива граждан Обращения граждан Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования Публичные слушания Опрос граждан Территориальное общественное самоуправление 119 Тема 7. ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА Структура органов местного самоуправления Представительный орган муниципального образования. Организация деятельности представительного органа муниципального образования Правовой статус депутатов представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Глава муниципального образования Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) Муниципальная служба

5 Тема 8. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие и принципы экономических основ местного самоуправления. Муниципальная собственность Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом Понятие местного бюджета Доходы местного бюджета Расходы местного бюджета Бюджетный процесс в муниципальном образовании.200 Тема 9. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В ИХ ВЕДЕНИИ Полномочия в хозяйственно-экономической и природоохранной сферах Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, образования, здравоохранения, физкультуры и спорта Полномочия органов местного самоуправления в сфере безопасности и обороны страны, обеспечения законности и правопорядка 218 Тема 10. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Гарантии местного самоуправления Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ ЛИТЕРАТУРА 246 5

6 ВВЕДЕНИЕ Местное самоуправление, являясь самостоятельным уровнем публичной власти, стало неотъемлемым элементом механизма управления в Российской Федерации. Демократическое правовое государство немыслимо без местного самоуправления как особой формы осуществления народом своей власти. Большинство вопросов обеспечения жизнедеятельности населения наиболее эффективно решаются на местном уровне. С начала 90-х годов XX века в России начался процесс реформирования управления на местах, продолжающийся и в настоящее время. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» стало важнейшим шагом на пути формирования системы местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2010 года в Российской Федерации насчитывалось всего муниципальных образования, из них: 1829 муниципальных районов, 512 городских округов, 236 внутригородских территорий городов федерального значения, 1739 городских поселений, сельских поселений. Муниципальное право является составной частью программы высшего юридического образования в вузах России. Данная дисциплина дает юристу знания о сущности местного самоуправления, его территориальных, организационных и экономических основах, о правовом статусе депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц и муниципальных служащих и др. Наряду с теоретическим материалом, в пособии содержатся контрольные вопросы по каждой теме, вопросы к экзамену, обширный библиографический список, который ориентирует студента на более обстоятельное изучение заинтересовавших его тем. 6

7 Тема 1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И НАУКИ Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права. В Российской Федерации власть осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Причем, если два первых уровня это уровни осуществления государственной власти, то на местном уровне осуществляется публичная власть, по своей природе не являющаяся государственной. Муниципальное право, будучи самостоятельной отраслью права, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти на местном уровне. Предметом муниципального права являются общественные отношения, связанные с территориальной организацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной власти как специфического уровня власти. Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие: — в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли, в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета и иной деятельности, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, включая вопросы организации муниципальной службы; — в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации. Эти общественные отношения имеют определенную специфику: 1) они имеют локально-территориальный характер (ст. 131 Конституции РФ); осуществляются в пределах города, поселка, станицы, района, округа; 2) в этих отношениях участвуют особые субъекты: муниципальное образование, население, сход граждан, органы местного самоуправления, граждане, депутаты представительных органов местного самоуправления в соответствии со своим статусом, органы территориального общественного самоуправления, объединения муниципальных образований, государственные органы и др.; 7

8 3) это комплексные отношения: местное самоуправление реализует функции во всех сферах жизни местного сообщества: экономической, бюджетной, социально-культурной и др. Но все эти отношения это отношения местного уровня. Круг этих вопросов определяется федеральными законами и закрепляется в уставах муниципальных образований. Именно комплексный характер этих отношений и определяет комплексный характер муниципального права. Поскольку муниципальное право регулирует отношения, складывающиеся и в публичной и в частной сфере, постольку оно использует синтез методов правового регулирования. Так как местное самоуправление является формой реализации власти, следовательно, в процессе осуществления власти складываются отношения субординации, то используется императивный метод правового регулирования. Но одновременно при реализации местного самоуправления складываются частноправовые отношения, поэтому используется диспозитивный метод. Место муниципального права в системе права России. Местное самоуправление это многоплановая сфера общественных отношений, регулируемая многими отраслями права: конституционным правом, административным правом, гражданским правом, финансовым правом и др. Однако среди этих отношений можно выделить отношения, регулируемые нормами именно муниципального права: территориальные и организационные основы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление и др. Большинство норм и институтов муниципального права являются нормами и институтами других отраслей права. Нормы гражданского, административного, налогового, бюджетного и других отраслей права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, являются одновременно нормами и институтами муниципального права. Однако, муниципальные нормы, не меняя режима других отраслей, требуют учета особенностей субъектов муниципально-правовых отношений, например, особенностей правового положения муниципального образования как субъекта гражданско-правовых отношений. В то же время, муниципальное право включает в себя специфические правовые институты, не свойственные другим отраслям права, например, институт муниципальной службы, институт главы муниципального образования, институт территориального общественного самоуправления. 8

9 Поэтому муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, включающее в себя нормы и институты других отраслей права и как обособленная по предмету правового регулирования часть российского права. Как межкомплексное образование, муниципальное право это совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований и других субъектов местного самоуправления, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей на отношения местного самоуправления. Как обособленная часть российского права, муниципальное право это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правовое регулирование территориальной и организационной основы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Источники муниципального права. На природу и содержание источников муниципального права оказывает влияние: 1) комплексный характер муниципального права (совпадение источников муниципального права с источниками отраслей частного и публичного права); 2) высокий уровень юридической децентрализации (без активного развития нормотворческой деятельности на местном уровне невозможно было бы существование этой отрасли права). К источниками муниципального права относятся: нормативные правовые акты, международные правовые акты, правовые обычаи. Система правовых актов, являющихся источниками муниципального права, в общем виде представлена в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон 2003 года): «Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской 9

Смотрите так же:  Штраф просрочен на 2 года

10 Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты». Международные правовые акты. К источникам муниципального права относятся универсальные акты в области прав человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и др.) и специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления. Универсальные акты в области прав человека оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное значение заключается в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление. Термин «местное самоуправление» в данных международных актах не употребляется. Наиболее значимым из международных актов является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года. Ее политико-правовое значение определяется тем, что в ней дается понятие местного самоуправления, демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закреплен принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые им предоставляются, право местных сообществ на объединение. Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицировала 11 апреля 1998 года; для России Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года. Определенную роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии го- 10

11 родов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией. Другим важным актом в области местного самоуправления является Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств членов СНГ в 1994 году. Хотя международные акты имеют верховенство над национальными правовыми актами, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 30 ноября 2000 года. Конституционный Суд РФ указал, что хотя Устав Курской области воспроизводит положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, но эта хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты не вправе занижать или игнорировать. 1 Нормативно-правовые акты. Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками муниципального права, имеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, региональный уровень, местный уровень. На каждом уровне имеется главный для данного уровня акт. Особое место занимает Конституция РФ. В ней закреплены: институт местного самоуправления как основа конституционного строя РФ, как одна из форм народовластия (статьи 8, 9, 12); институт правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (статьи 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 60); институт организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст ); институт разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. 1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»// СЗ РФ Ст

12 Все эти статьи содержат нормы прямого действия. Конституция РФ является основой всей системы норм муниципального права. Поэтому большое значение имеет толкование этих норм, даваемое Конституционным Судом РФ. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. В настоящее время этот уровень является основным (ранее, до принятия Закона 2003 года, основным был уровень субъекта РФ). Федеральный законодатель резко сузил сферу регионального законодательства, стремясь урегулировать как можно больше отношений местного уровня. Системообразующим актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначально предполагалось, что он полностью вступит в силу с 1 января 2006 года. К этому моменту субъекты РФ должны были полностью перестроить организацию местного самоуправления в соответствии с новым законом. Однако не все субъекты РФ успели перестроить систему местного самоуправления в соответствии с новым законодательством. Поэтому окончательное введение в действие Закона 2003 года было отложено до 1 января 2009 года (до окончании я переходного периода). Парадокс заключался в том, что все нормы закона практически вступили в силу. И при этом продолжали действовать Закон РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РФ», ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон 1995 года), ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправлении в РФ», которые к настоящему времени утратили силу. Закон 2003 года имеет особенности действия в пространстве. В Чеченской республике и Республике Ингушетия выборы в органы местного самоуправления прошли только в 2010 году, поскольку в этих субъектах большие проблемы возникли при определении границ муниципальных образований. Был принят специальный Федеральный закон от 24 ноября 2008 года 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике», который установил порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях этих республик, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения. Положения Закона 2003 года на этих территориях применяются в части, не урегулированной законом 207-ФЗ. До 1 января 12

13 2010 года на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики был установлен переходный период. Имеется множество специальных федеральных законов, содержащих нормы муниципального права: Федеральный закон от 21 июля 2005 года 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 года 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 2 марта 2007 года 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др. Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего: Налоговый Кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др. Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных законах: Федеральном законе от 21 июля 2005 года 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе от 30 декабря 2004 года 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе от 14 ноября 2002 года «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 161-ФЗ; Федеральном законе от 12 июня 2002 года 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральном законе от 9 февраля 2009 года 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др. Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 года 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2004 года 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований»; Поста- 13

14 новление Правительства РФ от 1 июня 2005 года 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ от 24 августа 2005 года 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и др. Региональное законодательство о местном самоуправлении. Особое место среди источников муниципального права на этом уровне занимают конституции и уставы субъектов РФ. Главным источникам являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении, это системообразующие акты муниципального права субъектов РФ (например, Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»). Большой массив нормативно-правовых актов составляют законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте РФ, о местном референдуме, о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др. Например, в Ростовской области имеется обширное законодательство о местном самоуправлении: Областной закон Ростовской области от 9 октября 2007 года 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 19 декабря 2005 года 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 27 февраля 2007 года 633-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов», Областной закон Ростовской области от 13 октября 2008 года 103-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области» и др. Нормативные правовые акты муниципальных образований. Муниципальные образования принимают акты и правоприменительные и нормативные. Система муниципальных правовых актов закреплена в ст. 43 Закона 2003 года. В систему муниципальных правовых актов входят: 14

Смотрите так же:  Материнский капитал как посмотреть

15 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Ст. 7 Закона 2003 года устанавливает обязательность муниципальных правовых актов и пределы их действия в пространстве. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий государственно-властными полномочиями. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Закон 2003 года устанавливает наименования правовых актов (в том числе и нормативных), принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Представительный орган принимает решения; глава муниципального образования постановления и распоряжения, глава местной администрации постановления и распоряжения, местной администрации по вопросам организации работы местной администрации, иные должностные лица распоряжения и приказы. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону 2003 года, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Ч. 5 ст. 7 Закона 2003 года регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизии между различными нормативно-правовыми актами Российской Федерации или субъекта РФ. Если правовая коллизия имеет место, то местное правотворчество по данному вопросу невозможно до разрешения вопроса судом, так как муниципальный акт не будет соответствовать ни одному из двух. Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты муниципальных образований. В соответствии со ст Закона 2003 года все муниципальные нормативные правовые ак- 15

16 ты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ, в порядке, установленном законом субъекта РФ. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Устав муниципального образования (ст. 44 Закона 2003 года) имеет конституирующее значение для местного самоуправления соответствующей территории: обладает признаками учредительного документа, определяет систему местного самоуправления, структуру его органов (в настоящее время только в рамках федерального закона); обладает повышенной легитимностью; является актом всеобъемлющего характера, регламентирует все области жизнедеятельности местного сообщества; является основой для дальнейшего нормотворчества; должен быть самодостаточным, т.е. включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения. Закон 2003 года устанавливает обязательные положения устава, без которых он не может пройти государственную регистрацию. Уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 16

17 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. В отличие от старого закона, в Законе 2003 года отсутствуют положения об обязательном закреплении в уставе условий и порядка организации муниципальной службы, общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления, но в рамках федерального и регионального законодательства. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан. Поскольку в настоящее время принятие устава муниципального образования путем прямого волеизъявления населения невозможно, постольку в целях выявления мнения населения муниципального образования по содержанию устава проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Анало- 17

18 гичный порядок установлен и для случаев внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции (территориальные органы Министерства юстиции РФ) в порядке, установленном федеральным законом от 21 июля 2005 года 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: 1) устав муниципального образования; 2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; 3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Регистрирующий орган: 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; 2) проверяет соблюдение установленного порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. 18

19 Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Правовые обычаи. Правовой обычай как источник муниципального права не упомянут в ст. 4 Закона 2003 года. Однако в законе он неоднократно упоминается (например, в ст. 1, ч. 3 ст. 34) как «исторические и местные традиции». Например, специфической формой казачьего самоуправления являются станичные казачьи общества. Муниципально-правовая наука. Наука муниципального права представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Предметом науки муниципального права является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Наука муниципального права раскрывает сущность местного самоуправления, изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает судебную практику. Это область теоретических знаний. Составной частью предмета науки муниципального права является само муниципальное право как отрасль права, совокупность норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Методология муниципального права основывается на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. 19

20 К числу методов муниципально-правовой науки относятся исторический, генетический, аксиологический методы, метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот. Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Науке муниципального права присущи формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативноинтерпретационный методы, метод сравнительного правоведения и др. К источникам науки муниципального права следует отнести нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальную практику. Вопросы для самоконтроля 1. Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права. 2. Источники муниципального права. 3. Особенности устава муниципального образования как источника муниципального права. 4. Наука муниципального права. 20

21 Тема 2. ТЕОРИИ И СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Основные научные концепции местного самоуправления. В настоящее время в научной литературе дискуссионным является вопрос о том, какая модель местного самоуправления закреплена в Конституции РФ и реализуется на практике. По мнению Н.Л. Пешина, в современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации, хотя этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. 2 Как отмечает А.Н. Дементьев, 3 в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 года. Исторически сложилось несколько теорий местного самоуправления, лежащих в основе организации власти на местах и по-разному трактующих существо института местного самоуправления, особенности его взаимоотношения с государством. Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории. Появление теории свободной общины относят к концу XVIII — началу XIX вв. В числе ее создателей — представители французской и бельгийской правовых школ — Турэ, Токвиль, Гербер и др. Л.А. Велихов, излагая существо теории свободной общины, полагал, что она возникла в XIX в. как реакция чиновному управлению. 4 В основе этой теории лежат идеи естественного права. Ее сущность отражена в формуле «Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе». Самостоятельность и независимость общины от государства свя- 2 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации //Конституционное и муниципальное право Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — М.-Л.: Гос. изд-во,

Смотрите так же:  Работа для адвоката в москве

22 заны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Эту характерную черту общины выделял Г. Еллинек. 5 Теория свободной общины должна была обосновать самостоятельность общинной жизни, основываясь на положении о местном самоуправлении как о естественном праве общин. Именно поэтому право государства на вмешательство в дела общины должно быть ограничено. Теория свободной общины обращала внимание на наличие у местных общин особых интересов, негосударственных по природе. Для реализации этих интересов общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Органы государственной власти не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин, а вправе только следить за тем, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного. Некоторые принципы теории свободной общины реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Особенностью этой теории является признание существования не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Но тогда возникает вопрос муниципальная власть это ветвь государственной власти или это самостоятельная власть, независимая от государства? В группу общественных теорий местного самоуправления входит хозяйственная (общественная) теория местного самоуправления. Основателями общественной теории являлись О. Ресслер, Р. Моль. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, 6 А.И. Васильчиковым. 7 Л.А. Велихов считал, что теория базируется не только на том, что признает общину самостоятельным субъектом прав, но и на том, что выделяет в качестве особого предмета содержание коммунальной деятельности. Он указывал: «Цели и задачи деятельности общины являются сугубо хозяйственными, а не государственными. В рамках этой теории самоуправляющиеся единицы отождествляются одними авторами с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам». 8 5 Еллинек Г. Общее учение о государстве. — С.-Петербург: Издание товарищества «Общественная польза», Лешков В.Н. Опыт теории земства // День Васильчиков А.И. О самоуправлении. — СПб., Велихов Л.А. Указ. соч. 22

23 Согласно общественной теории самоуправление — это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения находится основание для самостоятельности местного самоуправления. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин — это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовые. К этим вопросам государство безразлично и не имеет собственного общегосударственного интереса. Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. «Общественная» теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами». 9 Государственная теория местного самоуправления была разработана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, 10 В.П. Безобразовым, 11 Н.И. Лазаревским. 12 Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Местное самоуправление осуществляет задачи государственного управления, возложенные на местное сообщество. Это децентрализованное государственное управление. Согласно этой теории местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности 9 Коркунов Н.М. Русское государственное право / Под ред. и с доп. М.Б. Горенберга, приват-доцента С.-Петербургского университета. 7-е изд. — С.-Петербург: Типография М.М. Стасюлевича, Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. — СПб., Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. — СПб., Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. Т. I — II. Конституционное право. 2-е изд. — С.-Петербург, Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. — СПб.,

24 не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Государственная теория представляет местное самоуправление как вид государственной деятельности, когда на органы самоуправления возлагаются государственные задачи, среди которых и решение вопросов местной жизни. Таким образом, согласно государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения общин и каждого его члена в государственную деятельность. Однако специфика органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются местными общинами и не являются государственными органами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. В рамках государственной теории сложилось две ее разновидности. Первая разновидность (политическая теория местного самоуправления) связана с наличием в местном самоуправлении выборных начал. Вторая разновидность (юридическая) исходит из того, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач. Н.М. Коркунов сформулировал основные признаки государственной теории местного самоуправления: 1. Местные общения осуществляют. функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. 2. Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. 13 По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». 13 Коркунов Н.М. Указ. соч. 24

25 Таким образом, общественная теория самоуправления и теория свободной общины во многом основываются на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Осуществление местного самоуправления местными территориальными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государственной теории местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины. К концу XIX века государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России. Системы местного самоуправления в зарубежных странах. В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. Появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, степенью детализации государством компетенции местного самоуправления, уровнем свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям, степенью фискальной автономии местного самоуправления. В качестве классических моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. Она сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы: органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления приход; местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты при- 25

26 знаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются; предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»); свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг; соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности; государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной, романской). Она сложилась в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям). Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Главное отличие романской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Для этой системы свойственно: баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства; 26