Полномочия органов местного самоуправления формы их реализации

Лекция 7: «Пределы ведения и полномочия местного самоуправления»

7.2. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления

Основными формами реализации полномочий органов местного самоуправления являются правотворчество и правоприменение.

Правотворчество выражается в принятии устава муниципального образования, внесении в него изменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов при установлении официальных символов муниципального образования, при создании муниципальных предприятий и учреждений, формировании и размещении муниципального заказа, установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и т.д.

Правотворчество органов местного самоуправления — это подзаконное правотворчество, или, как иначе его называют другие ученые, — нормотворчество. В любом случае это форма деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Поскольку органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и ненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, то принятие правовых актов любого содержания (содержащих и не содержащих норм) относится к форме реализации полномочий органов местного самоуправления.

Например, принятие правового акта о порядке содержания придомовой территории в сельском населенном пункте и утверждение целевой программы по совершенствованию социального обслуживания граждан будут относиться к форме реализации полномочий органа местного самоуправления в виде правотворчества.

Правоприменение может выражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; в организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении данных органам государственной власти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

Обращение органа местного самоуправление или его должностного лица в суд с иском или заявлением в защиту публичных интересов также является реализацией полномочий в порядке правоприменения.

Особенностью при реализации полномочий при правоприменении является ограничение для муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления на действия и принятие решений по усмотрению.

Иными словами, можно сказать, что органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко различать случаи, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, тогда наступит их ответственность перед государством и обществом.

Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовать то или иное право, а в каких — действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.

Полномочия органов местного самоуправления

Классификация полномочий органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это особый субъект права, поэтому органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения могут обладать административно-властными полномочиями, а при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий — государственно-властными полномочиями.

И административно-властные, и государственно-властные полномочия органов местного самоуправления можно классифицировать через призму управленческих функций: руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных, контрольных.

Таким образом, можно говорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:

а) полномочия по управлению;
б) полномочия по организации;
в) полномочия по руководству;
г) полномочия по применению административно-правовых режимов;
д) полномочия по контролю.

К полномочиям по управлению относятся полномочия по сбору, обработке, анализу информации, передаче информации другим органам, по прогнозированию, по планированию, по учету.

К полномочиям по организации относятся полномочия по обеспечению и организации чего-либо, координации деятельности субъектов управления.

К полномочиям по руководству относятся полномочия по созданию, назначению, регулированию, непосредственному или опосредованному руководству и стимулированию (созданию условий).

К полномочиям по применению административно-правовых режимов относятся полномочия по участию органов местного самоуправления в разрешительной системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и т.п.).

Полномочия по контролю могут рассматриваться и как осуществляемые ими самостоятельно, и как осуществляемые совместно с органами государственной власти или иными властными структурами.

Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления

Правотворчество выражается в принятии устава муниципального образования, внесении в него изменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов; установлении официальных символов муниципального образования; создании муниципальных предприятий и учреждений, формировании и размещении муниципального заказа; установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и т.д.

Правотворчество органов местного самоуправления — это подзаконное правотворчество, или, как иначе его называют другие ученые, — нормотворчество. В любом случае это форма деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Поскольку органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и ненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, то принятие правовых актов любого содержания (содержащих и не содержащих норм) относится к форме реализации полномочий органов местного самоуправления.

Например, принятие правового акта о порядке содержания придомовой территории в сельском населенном пункте и утверждение целевой программы по совершенствованию социального обслуживания граждан будут относиться к форме реализации полномочий органа местного самоуправления в виде правотворчества.

Правоприменение может выражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Правоприменение может выражаться и в организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении каких-либо данных органам государственной власти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

Обращение органа местного самоуправления или его должностного лица в суд с иском или заявлением в защиту публичных интересов также является реализацией полномочий в порядке правоприменения.

Особенностью при реализации полномочий при правоприменении является ограничение для муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления на действия и принятие решений по усмотрению.

Иными словами, можно сказать, что органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко определять, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, то могут возникнуть основания для привлечения их к ответственности. Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовать то или иное право, а в каких — действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.

Полномочия органов местного самоуправления формы их реализации

Понятие полномочий местного самоуправления и формы их реализации

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пpeделах своих полномочий самостоятельно), «права местного самоуправления» (ст. 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления). Следовательно, государство в лице своего аппарата признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимых для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Толковый словарь русского языка определяет «полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.

Наконец, население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления могут реализовываться органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований, (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе с применением института контрассигнатуры, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

1) «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образования — государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств – таков один из принципов политсистемы РФ. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

§ 2. Формы реализации полномочий органов

Основные формы реализаций полномочий органов местного самоуправления связаны с исполнением ими определенных функций: собственных и отдельных государственных.

Формами реализации полномочий органов местного самоуправления, как правило, являются:

Во всех случаях формами реализации полномочий этих органов будут являться те полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций, а именно, при:

принятии устава муниципального образования и внесении в него изменений и дополнений, издании муниципальных правовых актов;

установлении официальных символов муниципального образования;

создании муниципальных предприятий и учреждений, финансировании муниципальных учреждений, формировании и размещении муниципального заказа;

установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальным предприятиям и учреждениям;

организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

принятии и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

учреждении печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

Смотрите так же:  Заявление о разрешении сделки

осуществлении международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

иными полномочиями органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов в соответствии с законами и уставами муниципальных образований.

Глава 17. Полномочия органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности

§ 1. Полномочия органов местного самоуправления

в области планирования

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования является функцией, направленной на формирование долго- и среднесрочной политики развития муниципального образования. На необходимость осуществления данной функции указывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (соответствующее положение было и в редакции названного Закона 1995 г.).

Вопреки распространенному мнению, что в условиях практически повсеместного дефицита местных бюджетов для деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований нет условий, опыт стратегического планирования развития муниципальных образований, имеющийся в Российской Федерации (к примеру, программа стратегического планирования развития муниципальных образований Фонда «Открытое общество») демонстрирует, что выработка стратегии развития муниципальных образований является действенным механизмом подъема экономики в муниципальном образовании, повышения уровня жизни населения. Суть имеющегося опыта планирования развития муниципальных образований состоит в строго индивидуальном подходе к оценке ситуации в каждом муниципальном образовании, в выработке предложений, ориентированных на использование конкретного комплекса ресурсов, имеющихся в муниципальном образовании. При этом под ресурсами понимаются не только материальные и финансовые ресурсы, но и такие аспекты, как географическое положение, наличие традиционных промыслов, профессиональный состав населения и т.д.

Органы местного самоуправления могут самостоятельно планировать развитие муниципальных образований либо включать планы их развития отдельным блоком в региональные или федеральные целевые программы.

Полномочия органов местного самоуправления в области планирования ежегодно реализуются при подготовке и утверждении местных бюджетов и сметы расходов по исполнению местных бюджетов.

Понятие полномочий местного самоуправления и формы их реализации 1556

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя­тельно), «права местного самоуправления» (ст. 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления).

Понятие «полномочия местного самоуправления» находит свою конкретизацию в правах населения на осуществление местного само­управления, в правовом статусе муниципальных образований и их орга­нов и должностных лиц.

Особенность полномочий муниципального образования состоит в том, что от его имени они осуществляются населением и (или) органа­ми и должностными лицами местного самоуправления.

Таким образом, полномочия местного самоуправленияэто закреп­ляемые нормами муниципального права за населением, органами и должно­стными лицами местного самоуправления, за муниципальными образова­ниями в целом права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправле­ния.

Полномочия местного самоуправления реализуются в муниципаль­ных образованиях населением и (или) органами местного самоуправле­ния.

Во-первых, полномочия местного самоуправления реализуются непо­средственно населением муниципальных образований. Именно за населе­нием муниципальных образований признается право на осуществление местного самоуправления.

Населению принадлежит право избирать представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборных должностных лиц, выражать свою волю, используя иные формы прямой демократии (местный референдум, сход, голосования по отзыву выборных лиц и др.). Наконец, население вправе отозвать выборных лиц местного само­управления.

Таким образом, население муниципальных образований играет ис­ключительно важную роль в реализации полномочий местного само­управления.

Во-вторых, полномочия местного самоуправления осуществляются ор­ганами и должностными лицами местного самоуправления. В этом случае полномочия местного самоуправления выступают основным элементом их правового статуса, входят в их компетенцию.

Полномочия выборных, других органов и должностных лиц местно­го самоуправления определяются в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.).

Полномочия местного самоуправления определяют пределы само­стоятельного решения населением вопросов местного значения.

Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного само­управления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, ор­ганизаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

1) «собственные» полномочия местного самоуправления, т. е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями го­сударство и которые обеспечивают самостоятельное решение населени­ем вопросов местного значения, а также иных вопросов, связанных с ор­ганизацией и осуществлением местного самоуправления;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наде­ляться органы местного самоуправления.

Государственные органы не вправе осуществлять полномочия мест­ного самоуправления. Закон запрещает даже временное осуществление таких полномочий органов местного само­управления, как: принятие устава муниципального образования; внесе­ние в него изменений и дополнений; установление структуры органов местного самоуправления; изменение границ территории муниципаль­ного образования; преобразование муниципального образования.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять кон­троль за деятельностью органов и должностных лиц местного само­управления относится к полномочиям общего характера. Практиче­ская реализация этого права обеспечивается использованием конкрет­ных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправ­ления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют за­дачи, направления работы органов местного самоуправления.

Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением опре­деленных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов мест­ного самоуправления.

1. В области бюджетной, финансово-кредитной работы в ведении муниципальных образований формирование, утверждение, исполне­ние бюджетов муниципальных образований, контроль за их исполне­нием, установление, изменение, отмена местных налогов и сборов. К ведению муниципальных районов в данной области относится так­же выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета му­ниципального района.

3. В области коммунального хозяйства в ведении поселений организация в границах поселения электро-,тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, а в ведении муниципальных районов — организация в границах районов электро- и газоснабжения поселений.

4. В области дорожного строительства, транспорта в ведении поселений содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов, иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов поселений, создание в поселениях условий для предоставления транспортных услуг населению, организация транспортного обслуживания населения. В ведении муниципальных районов здесь содержание и строительство таких объектов местного значения, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

5. В области благоустройства в ведении муниципальных образований организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны лесов, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

6. В области связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания в ведении муниципальных образований создание условий для обеспечения жителей соответствующими услугами.

7. В области сельского хозяйства к ведению поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, а к ведению муниципальных районов — создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия.

8. В области градостроительства, землепользования в ведении поселений — утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселений для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. В данной области в ведении муниципальных районов — утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

9. В области жилищного строительства в ведении муниципальных образований организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

10.В области образования в ведении муниципальных районов организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

11. В области социальной работы в ведении поселений обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законода­тельством, расчет субсидий на оплату жилого помещения и комму­нальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законо­дательством, оказание содействия в установлении в соответствии с фе­деральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями, а в ведении муниципальных районов — опека и по­печительство в целом.

12.В духовно-культурной области в ведении муниципальных образований организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, их охрана, создание музеев, создание условий для развития местного традиционного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, обеспечение условий для развития массовой физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.

13.В области здравоохранения в ведении муниципальных районов организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. В ведении поселений и муниципальных районов находится также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

14.В области охраны общественного порядка, безопасности в ведении муниципальных районов организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией, а в ведении поселений обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В ведении поселений и муниципальных районов также организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации

последствий чрезвычайных ситуаций, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жиз­ни и здоровья.

Глава 16 ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие полномочии местного самоуправления и формы их реализации

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: «полномочия местного самоуправления» (статья 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно), «права местного самоуправления» (статья 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления). Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Смотрите так же:  Льготы работающей матери имеющей ребёнка инвалида

Толковый словарь русского языка определяет «полномочие», как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел’. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности.

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 571.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со статьей 12 Закона население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, хотя данное право может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Согласно закону, население муниципального образования вправе принимать его устав. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума. Населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Закон требует учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает в результате утраты доверия населения. Население, в соответствии с уставом муниципального обраабования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия местного самоуправления (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем местного референдума и др.) могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуются органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы: 1. «Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

§ 2. Понятие, структура и принципы определения компетенции органов местного самоуправления

.Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

1. Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения.

Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования.

Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления^ и местная администрация (орган управления муниципального образования) — предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.

Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов по существу затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы местной жизни, воздействуя тем самым на муниципальные отношения во всех областях жизни муниципального образования.

Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.

К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.

2. Второй элемент компетенции — права и обязанности — является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве при характеристике второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия», которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более, что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органами. Так, представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это — исключительное право представительного органа местного самоуправления, но в то же время — и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как «права-обязанности»,’не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самостоятельный характер. Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть «автоматически» утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений. В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправления целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления можно подразделить на: а) полномочия общего характере; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуравления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

3. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Статья 4 Хартии гласит: 1) Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2) Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3) Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4) Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

5) При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

Данные положения Европейской Хартии о местном самоуправлении получили свое закрепление и развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Самостоятельность местного самоуправления в реализации

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления (ст. 14).

Согласно Закону муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).

Смотрите так же:  Образец заявления о признании сделки мнимой

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

В уставе муниципального образования определяются компетенция и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.

Компетенция органов местного самоуправления может вклю-

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

чать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

§ 3. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

1. В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений: а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения; б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления; в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии; г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти законодательные положения, многие государ-ствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании, как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая «единая компетенция Совета»).

Данная концепция опиралась также на конституционный принцип полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика советской работы показала, что исполнительные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчетные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

2. Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось четким разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

В качестве органа управления на местах Закон закрепил местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой администрации на принципах единоначалия.

При этом Закон установил определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной’ администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решение соответствующего местного’ Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной

жизни: утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении; образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения; установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными

предприятиями; установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской

деятельности; определение порядка предоставления и изъятия земельных

участков; утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

3. После издания в конце 1993 г. указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, послуживших основой реформирования системы местного самоуправления, во взаимоотношениях органов местного самоуправления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской федерации на период поэтап-

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

ной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; утверждение программы развития соответствующей территории; принятие положения (устава) о местном самоуправлении; осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., изданный на основе и в развитие положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования.

Закон, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключительные полномочия. Согласно статье 15 Закона в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; г) установление местных налогов и сборов; д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того, закон предусматривает возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Представительному органу местного самоуправления по закону принадлежат также следующие права: принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 22); установление порядка и условий приватизации муниципальной собственности (ст. 29); установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39); образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41); право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Российской федерации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, оставляет по существу открытым. Иные органы местного самоуправления — глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения — определяются муниципальным образованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, что отдельные полномочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законодательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет вместе с тем некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если такая должность будет

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального-образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках главы муниципального образования полномочий главы исполнительного органа, осуществляющего функции управления, и полномочий председателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом населению и представительному органу местного самоуправления.

Исключительно важное значение для определения компетенции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграничении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Вопрос этот решается законами субъектов Российской Федерации. Прежний закон о местном самоуправлении (1991 г.) разграничивал предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разного территориального уровня: он содержал отдельные главы, посвященные полномочиям районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (главы 6—8).

В соответствии со статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 49—76 указанных глав прежнего закона о местном самоуправлении (1991 г.) применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, новому федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ