Публично властные полномочия органов власти

Глава IV . Властное полномочие

§ 1. Понятие и элементы властного полномочия

Одной из отличительных черт публично-правовой деятельности является участие в ней субъектов с властными полномочиями. Любой вид организованного воздействия, будь то функционирование государственной власти, управления или самоуправления, связан с отношениями «команда – подчинение». Конечно, это упрощенная схема публично-правовых отношений, но она точно выражает их смысл и природу. Властвование, повеление всегда означают, что одна сторона отношений вправе и реально в состоянии обеспечить поведение другой стороны в нужных рамках. Способность определять поведение последней предопределяется двумя факторами: выражением публичного интереса и осуществлением властного полномочия.

Разумеется, публичный интерес далеко не всегда предполагает использование только властных полномочий. Применяется, как будет показано ниже, много других средств его реализации. Но в любом случае именно наличие властных полномочий обеспечивает эффективность всех средств выражения публичного интереса, служит его пружиной, организующим началом как самой публично-правовой деятельности, так и других видов деятельности – экономической, социальной, школьной, экологической и т.д.

Генетические корни властного полномочия уходят в природу государственной власти, которая как бы материализуется в огромном множестве властных актов и деяний, раскладывается на общие и конкретные веления, которые формируют и выражают их носители. Субъекты властных отношений всегда выступают субъектами публично-правовых отношений. Но не всегда объемы прав последних совпадают с объемом властных полномочий, которые присущи органам государства. Это своего рода первичные властные полномочия. И государственная власть в лице своих органов и с помощью права определяет границы, меру и объем властных полномочий других субъектов – общественных организаций, органов самоуправления и др. Для них властные полномочия являются вторичными, производными от полномочий органов государственной власти.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 136

Властное полномочие, с одной стороны, является прямым выражением государственного властвования, с другой – служит специфическим признаком государственного органа, аппарата государства в целом.

В трудах Лаванда, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, М.М. Ковалевского и других отчетливо выявлена природа властвования как осуществления признанной принудительной власти. Само властвование не сводится к разовым актам. Это длящийся процесс, состояние установившееся, признанное, мирное, означающее со стороны властвующего признанное право на власть и повеление, со стороны подвластных – добровольное в общем ему подчинение. Для русской государствоведческой мысли конца XIX – начала XX в. подобные взгляды были типичны.

Абстракция государственного властвования связывается с реальностью его воплощения. Теория дает возможность понять, как государство осуществляет свою власть через органы. А. И. Елистратов писал в 20-х гг., что государство может олицетворять в своих органах определенные взаимно расчлененные проявления своего существа. Выступая субъектом прав, государство передает множество компетенции своим органам. При всей противоречивости волевых актов органов они призваны в своей совокупности выражать государственную волю. Для этого им передаются административные полномочия. И все административные учреждения различаются, по его мнению, по составу, компетенции и порядку деятельности. Компетенция определялась как единство их обязанностей и прав [1] .

Указанная позиция оказалась довольно устойчивой, хотя смешение понятий «компетенция», «права и обязанности», «предметы ведения» и «полномочия» создавало трудность в правотворческой и правоприменительной деятельности. Наиболее фундаментальной разработкой указанных проблем в 50-х гг. явилась книга Ц.А. Ямполъской «Органы советского государственного управления в современный период» [2] . В книге даны точные характеристики органа советского государства как его составной части, решающей стоящие перед государством задачи и выполняющей его функции, наделенной для

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 137

этого властным полномочием, обладающей соответствующей компетенцией, имеющей определенную структуру и характеризующейся правовым характером связей, соединяющих личный состав органа в единое целое.

Властное полномочие выделено как и один из специфических признаков государственного органа и охарактеризовано как особая форма организующей деятельности государства. Оно складывается, в свою очередь, из связанных между собой элементов. К их числу отнесены: издание государством велений – правовых актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства, обеспечение выполнения велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения, материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности.

Приведенные характеристики властного полномочия оказались весьма устойчивыми и широко применялись в научной литературе и правовой практике 50–70-х гг. Причем они применимы к властному полномочию в широком смысле, и к органу государственной власти, и к органу государственного управления, и к судебно-прокурорским органам [3] . С их помощью можно разграничивать столь важные понятия, как государственный орган, предприятие, учреждение и организация, связывая властные полномочия только с деятельностью администрации последних. (Между тем в цивилистической литературе были попытки рассмотрения предприятия как органа государства, как организованного государством коллектива рабочих и служащих во главе с ответственным руководителем [4] .)

Не менее существенно для правотворческой и правоприменительной практики найти границы размежевания и совпадения понятий «компетенция», «функции» и «полномочия». Б.М. Лазарев разработал теоретические основы компетенции органа, характеризуя ее как систему полномочий органа по осуществлению государственной власти. Компетенция включает в себя обязанность (перед государством) и право (по от-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 138

ношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и др.). Подчеркивается, что управленческие функции и управляемые объекты не являются сами по себе элементами компетенции, поскольку главное в ней составляют права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенным объектам [5] .

В ряде научных трудов сделан акцент на функциях управления, а разработанный классификатор функций позволяет связывать наборы полномочий с выполнением управленческих задач, функций, подфункций и операций [6] . И все-таки более распространенной является оценка компетенции как совокуп-ностй властных полномочий, с указанием подведомственности.

Итак, что же такое властное полномочие? Властное полномочие есть обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам.

Здесь важно выделить несколько элементов Во-первых, наличие уполномоченного субъекта, т.е. органа, организации или должностного лица. Представляя официально государственную власть и выполняя возложенные на них задачи и функции, эти субъекты наделены правами и иными средствами выражать и проводить в жизнь государственные интересы Именно для их реализации они обладают набором властных полномочий.

Во-вторых, властное полномочие представляет собой повеление (команду, требование), обращенное к другой стороне публично-властных отношений Это своего рода команда, выраженная как юридический императив. Нельзя ослушаться или отступить от требований, связанных с выполнением властных полномочий. Их нужно исполнять добросовестно и последовательно. В публично-правовых отношениях субъект властных полномочий вправе требовать от другой стороны должного поведения или действий Его властные веления поддерживаются другими аналогичными субъектами государства в целом. За неисполнение велений следуют санкции, меры ответственнос-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 139

ти, применяемые этим органом или другим органом (судом, вышестоящим органом, контрольно-надзорной инспекцией и т.д.).

В-третьих, обеспечение властного полномочия законом. Здесь выделяется элемент, который раскрывает его источник, т.е. закон. Закрепление и регламентация властных полномочий в законодательстве означает их связанность правом Властные полномочия регулируются прежде всего в конституциях и законах. Наиболее полный их набор содержится в статутных законах и иных актах типа положений об органах. Закон препятствует произвольному, субъективному пониманию и применению. Усмотрение должностных лиц имеет свои легальные пределы, очерчивая в то же время для них сферу самостоятельных решений и действий [7] .

Сами требования облекаются в правовую форму. Придание им нормативного характера связано с принятием субъектом властных полномочий правовых актов, обязательных для исполнения Издаются нормативные акты для введения правил подведения длительного действия и индивидуальные акты для решения конкретных задач и оперативного распорядительства.

В-четвертых, для властного полномочия характерно прочное обеспечение. Речь идет о системе гарантий, способствующих реализации полномочий и устойчивой деятельности органов и лиц.

Гарантии властных полномочий весьма разнообразны и включают в себя:

а) наличие кадров служащих и работников в широком смысле, которые способны правильно оценить ситуацию, принять верные решения и выполнить другие управленческие действия. Профессиональная квалификация кадров имеет первостепенное значение, ибо только высокий профессионализм гарантирует высокий уровень властвования и управления. К сожалению, на практике немало случаев осуществления властных полномочий на низком уровне из-за невысокого уровня кадров, как принимающих решения, так и реализующих их,

б) выделение материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для осуществления властных полномочий. Государственные органы и должностные лица обладают, с одной

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 140

стороны, сооственными материально-техническими средствами (здание, помещение, оргтехника, средства связи и т.д.) и материальными, денежными и иными ресурсами, выделяемыми для решения управленческих и иных задач, – с другой.

в) возможность применения принуждения для реализации властных полномочий. Принуждение – одно из наиболее специфических элементов властных полномочий, поскольку в нем выражается принудительное воздействие на адресатов. Оно может выражаться в способах жесткого понуждения к выполнению определенных действий или воздержанию от запрещаемых действий. Например, снятие с должности руководителя и назначение нового лица, отмена или приостановление актов, принятие решений вопреки воле их адресатов, изъятие или перераспределение бюджетных средств, ресурсов, упразднение и реорганизация органов и организаций.

Принуждение связывается с возможностью применения санкций и мер ответственности к лицам, не -выполняющим властные требования. Как известно, существует дисциплинарная, административная, материальная, экономическая, уголовная ответственность. Так, в связи с ростом преступности в июле 1994 г. в Уголовный кодекс внесены изменения. Они касались института необходимой обороны, преступлений, совершенных группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. Запрещен выпуск в обращение должностными лицами органов власти субъектов Федерации любых денежных знаков, отличающихся от официальной денежной единицы. Введена статья о незаконных сделках с валютными ценностями и исключена статья о нарушении правил о валютных операциях.

Добавим политико-управленческую ответственность в виде реорганизации органов, снятия с должности руководителей, отзыва депутатов.

Приведем два примера. 22 апреля 1994 г. Государственная Дума приняла постановление «О выборах в Санкт-Петербургское Городское Собрание». Выражая озабоченность результатами выборов в Санкт-Петербургское Городское Собрание, которые не привели к избранию указанного органа представительной власти, а также имевшими место нарушениями избирательных прав граждан, принимая во внимание Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 141

выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления от 25 февраля 1994 г., Государственная Дума постановила обратиться в прокуратуру Российской Федерации и к Центральной избирательной комиссии с предложением рассмотреть вопрос о соблюдении законодательства и выполнении судебных решений мэром города Санкт-Петербурга при выборах в Санкт-Петербургское Городское Собрание в марте 1994 г.

Предложено Президенту Российской Федерации пи результатам рассмотрения указанного вопроса принять необходимые меры в отношении должностных лиц города Санкт-Петербурга.

22 июня 1994 г. Государственная Дума приняла постановление «О защите конституционных прав и свобод граждан при осуществлении мер по борьбе с преступностью». В нем отмечается, что подписанный 14 июня 1994 г. Президентом Российской Федерации Указ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», предусматривая меры по борьбе с организованной преступностью, во многом, и без достаточных основании, ограничивает конституционные права и свободы граждан – равенство их прав перед законом и судом, право на личную неприкосновенность и другие – и находится в прямом противоречии со статьями 4, 10, 17, 19, 22, 30, 50, 55 Конституции Российской Федерации, а также с целым рядом статей действующего Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Тем самым дезорганизуется система правосудия. В связи с этим и учитывая, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и не могут быть ограничены, обращено внимание Верховного Суда Российской Федерации на необходимость при рассмотрении конкретных уголовных дел соблюдения Конституции Российской Федерации и действующего законодательства.

Подтверждено: нормы уголовно-процессуального законодательства продолжают действовать в Российской Федерации в полном объеме.

Комитетам Государственной Думы поручено представить на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов: «О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с коррупцией», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «Об органах контрразведки Российской Федерации», «О чрезвычайном по-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 142

Смотрите так же:  Банкротство основной риск

ложении», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О государственной службе».

Таковы основные характеристики властного полномочия Поясним еще один важный аспект, а именно природу и смысл самих полномочий. В законодательстве нередко закрепляются отдельно права и обязанности органа, часто используется понятие «полномочие» как слитное. Следует ли резко различать эти понятия? Ученые-юристы рассматривают полномочия органа как права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Орган получает возможность самостоятельной оценки ситуации и принятия решений и осуществления управленческих действий Правообязанность лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права Предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации. Если гражданин может не воспользоваться своими правами, то властный субъект не должен предавать их забвению. Он обязан осуществляв предоставленные ему права для обеспечения и защиты публичных интересов. И в этом смысле понятие «полномочие» субъекта точнее выражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей и полнее характеризует отношения субъектов

Статус государственных служащих, включая руководителей разных уровней и должностных лиц, предполагает четкое определение их обязанностей и прав, оснований и видов ответственности. Кроме КЗоТ имеются и специальные правовые акты, например Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1933 г. Готовятся законы о государственной службе, муниципальной службе.

Назовем основные обязанности государственных служащих. Это: осуществление полномочий в пределах предоставленных прав и в соответствии с должностными обязанностями; исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением явно незаконных; поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения должностных полномочий; соблюдение служебного распорядка и норм служебной этики; сохранение государственной, служебной и иной охраняемой законом тайны

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 143

Служащий несет ответственность за правомерность своих действий, за неисполнение и ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей

Ввиду значимости властных полномочий повышенные меры ответственности служащих государственных и муниципальных органов и особенно должностных лиц приобретают дополнительный смысл. Соблюдение государственной дисциплины и иерархических распорядков работы как общее требование сочетается со строгой ответственностью каждого служащего за принятие и непринятие решений, за действия и бездействие Своего рода предупредительное воздействие подобных средств не исключает строгих «наказательных» мер вплоть до снятия с должности [8] .

Думается, по этой же причине постоянно обсуждается вопрос об ответственности носителей властных полномочий – должностных лиц. Мера их усмотрения – широка, социальная значимость полномочий – очевидна, высокая степень ответственности – бесспорна. Есть нормы конституционного, административного, трудового, экологического законодательства о высокой ответственности должностных лиц. В Уголовном кодексе содержатся статьи, регулирующие составы должностных преступлений – злоупотребление служебным положением, превышение власти или служебных полномочий и др.

И не случайно в первой половине 1994 г. в Государственной Думе при рассмотрении законопроектов о борьбе с коррупцией и о государственной службе было уделено внимание пределам ответственности должностных лиц. В частности, предлагалось установить, что за правонарушения, связанные с коррупцией, несут ответственность и лица, уполномоченные на выполнение государственных функций Обсуждался вопрос о том, какова их ответственность в случае передачи части своих функций.

Уместно заметить, что в зарубежных государствах более четко и дифференцирование, чем у нас, регулируются «категории ответственности» должностных лиц и находящиеся на верхней ступени иерархической пирамиды не могут произвольно уходить с должности, а обязаны отчитываться о результа-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 144

тах деятельности. В США Закон «О реформе гражданской службы»; (1978 г.), «Кодекс этики правительственной службы» (1958 г.) поддерживают высокий уровень ответственности должностных лиц и государственных служащих.

Как мы видим, понятие «властные полномочия» служит ярким отличительным признаком публичной деятельности в обществе. В них отчетливо выражается статус, особенность организации и функционирования их носителей, соответствующих субъектов, и прежде всего органов государства и должностных лиц.

[1] Елистратов А.И. Очерк административного права. М, 1922. С. 37–46.

[2] Ямполъская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период М., 1954. С. 11–10.

[3] Власов В.А. Советский государственный аппарат М., 1959. С 49–63; Административное право. М., 1967. С. 68–78

[4] Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М – Л, 1948. С. 591.

[5] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 10–102; Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984

[6] Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 75–77

[7] Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск., 1984

[8] Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990, Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении М., 1989

§ 7.4. Классификация органов публичной власти

Независимо от правовой природы (государственные или негосударственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков.

1. Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории).

2. Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут действовать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом).

3. Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: не опубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.

В любом случае решения публично-властных органов могут быть обжалованы заинтересованным лицом и отменены другим публично-властным органом только в строго установленном законов порядке.

Публично-властный характер деятельности этих органов позволяет только им использовать принуждение как один из способов реализации их полномочий. Хотя им отнюдь не чуждо использование принципов поощрения, материальной заинтересованности и иных позитивных методов воздействия.

Деятельность граждан в составе этих органов преимущественно носит профессиональный и в силу этого возмездный характер. Хотя в ряде случаев возможны и отступления от этого правила (в деятельности муниципальных и некоторых представительных органов публичной власти).

Классификация этих органов может быть произведена по различным основаниям. Прежде всего все органы публичной власти по способу формирования делятся на назначаемые и избираемые.

Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры — принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.

В отличие от выборных, назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные требования, повышенная ответственность этих лиц, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей классификации лежит количественный состав органов публичной власти.

Некоторые авторы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Это неверное, на наш взгляд, представление порождено неточностью определения статуса Президента РФ ныне уже утратившим силу Законом РСФСР от 4 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»1, который именовал его высшим должностным лицом РФ (ст. 121-1 Конституции РФ 1978 г. в последующей редакции). На самом деле должностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. Вместе с тем, Президент РФ, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.

Третья классификация органов публичной власти основана на определении места, занимаемого этими органами в иерархии механизма публичной власти. С этих позиций все органы власти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственно определяется и территория, на которую распространяется юридическая сила принимаемых ими нормативно-правовых актов: общегосударственных, локальных и местных. В ряде случаев по этим же критериям происходит и их отмена вышестоящими органами публичной власти.

Исходя из сказанного выше о правовой природе органов публичной власти, их можно разделить на государственные и негосударственные. Однако наиболее важная для механизма осуществления публичной власти классификация рассматриваемых органов основана на разделении их по содержанию деятельности. Но этот вопрос требует отдельного, более детального рассмотрения.

Сказанное позволяет определить орган публичной власти как обособленную часть политического общества, предназначенную для осуществления специальной строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью.

Особые публичные органы

В результате изучения данной главы учащийся должен:

  • знать понятие публичного органа;
  • уметь анализировать законодательство об особых публичных органах;
  • владеть надлежащими знаниями о статусе особых публичных органов и их предназначении в государственном управлении.

Предназначение и виды особых публичных органов

Наряду с органами исполнительной власти в административно-правовых отношениях участвуют иные публичные органы, принадлежность которых к законодательной, исполнительной или судебной власти формально не определена. К таким органам относятся:

  • а) органы федеральной государственной власти, к ведению которых отнесено государственное регулирование в сферах деятельности, установленных федеральными законами, актами Президента, Правительства РФ. Это, в частности, Банк России; координационные органы, создаваемые при Правительстве РФ, Президенте РФ, а также при федеральных министерствах или ведомствах для обеспечения их полномочий (например, Правительственная комиссия по экономическому развитию и интеграции, Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами) [1] ;
  • б) органы, наделенные специальными полномочиями по контролю и надзору, в случаях, установленных федеральным законом. К таким органам относится Счетная палата РФ;
  • в) органы, осуществляющие публичные полномочия в политико-правовой сфере (например, ЦИК РФ) и в сфере социального развития (органы Федеральной инспекции труда). Компетенция и организационно-правовые формы деятельности таких публичных органов устанавливаются федеральным законом.

Указанные публичные органы наделены властными полномочиями, к их ведению отнесены нормативно-правовое регулирование (Банк России, Счетная палата РФ) либо правоприменительная деятельность (комиссии при Президенте РФ и Правительстве РФ). В отличие от них, публичные консультативные органы создаются в целях информационного обеспечения полномочий Президента, Правительства РФ, министерств и ведомств РФ и представляют собой совещательные органы. Их статус определяется Конституцией или федеральным законом. К таким органам относятся Совет Безопасности РФ, Государственный Совет РФ и Общественная палата РФ [2] .

Публичный статус Банка России

Исполнительно-распорядительные полномочия Банка России

Публичный статус Банка России обусловлен его полномочиями в сфере публичного регулирования. По смыслу ч. 2 ст. 75 Конституции и ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ относится к федеральным органам государственной власти с особыми исполнительно-распорядительными полномочиями. Наряду с Правительством РФ, федеральными министерствами, ведомствами к ведению Банка России отнесена реализация государственной денежно-кредитной политики. Содержание публичного регулирования Банка России обусловлено его эксклюзивными полномочиями. К исключительному ведению Банка России отнесены эмиссия наличных денег (банкнот и монет), организация их обращения и изъятия из обращения (п. 2 ст. 4, ст. 29 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). С указанными полномочиями Банка России тесно связаны его функции по обеспечению устойчивости валюты

Российской Федерации – рубля, и с этой целью, а также для воздействия на суммарный спрос и предложение денег, Банк России осуществляет куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке (валютные интервенции).

Отдельные полномочия в сфере публичной денежно-кредитной политики Банк России осуществляет по согласованию с Правительством РФ, другими федеральными министерствами, ведомствами либо по их непосредственному поручению [3] . Императивная сила предписаний Правительства, министерств и ведомств для Банка России свидетельствует о его иерархической соподчиненности в единой системе федеральных органов исполнительной власти. Обязательность для исполнения поручений Правительства РФ, министерств, ведомств обусловливает участие Банка России в организационно-правовой деятельности Правительства и некоторых федеральных органов исполнительной власти. В свою очередь, Минфин и Минэкономразвития участвуют в деятельности одного из органов управления Банком России – Совета директоров [4] . Таким образом, Банк России не только реализует государственную денежно-кредитную политику, но и, осуществляя вверенные ему полномочия, самостоятельно либо по согласованию с федеральными министерствами, ведомствами участвует в разработке экономической политики Правительства РФ.

  • [1] См.: Положение о Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1166; Положение о Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, утвержденное Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. № 1062.
  • [2] Совет Безопасности РФ является единственным из публичных консультативных органов, созданных в соответствии с пунктом «ж» ст. 83 Конституции РФ, статус которого установлен Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и указами Президента РФ, принятыми в случаях, им непосредственно предусмотренных.
  • [3] По поручению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также по поручению Правительства РФ осуществляет банковские операции и иные полномочия (п. 6, 11 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
  • [4] Министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Минфина России и один представитель от Минэкономразвития России участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвуют в заседаниях Правительства РФ (ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Смотрите так же:  Как оформить красиво бокалы

Публично властные полномочия органов власти

Определение властных полномочий, их закрепление и осуществление представляют собой сложный процесс. На него влияют разные факторы, в том числе политические, правовые, социально-психологические. Много и реальных оснований для использования властных полномочий, хотя юридически они закрепляются в законах, положениях, должностных инструкциях. И нужно правильно и своевременно их осуществлять, одни – в режиме постоянного использования, другие – в случаях, специально оговоренных в законодательстве. Избегать как «гипертрофии» властных полномочий, так и превышения легальных пределов.

Особое внимание следует уделять учету специфики властных полномочий. Без этого неизбежны «размытость границ» прав и обязанностей, ответственности, нечеткие и расплывчатые юридические формулировки. Неизбежным следствием такого подхода являются многочисленные ошибки на практике, когда неверно определяется «набор полномочий» для разных уровней властвования и управления, когда неудачно выбираются из этого набора те полномочия, которые не дают должного эффекта в конкретной ситуации и применительно к различным объектам воздействия со стороны субъектов властных полномочий.

Так, по-прежнему остается слабым местом в управленческой практике неиспользование федеральными министерствами и ведомствами своих прав по ведению постоянной информационно-аналитической и прогностической работы. Взамен практикуются эпизодические запросы сведений с мест, проверки, оперативные указания. А соответствующие органы ис-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 145

полнительной власти республик и областей привыкают действовать в таком режиме и мало влияют на последовательную реализацию функций управления, законодательных и иных нормативно-правовых актов.

Реалии жизни высветили особую актуальность классификации властных полномочий. Ее освоение позволяет должностным лицам, депутатам и работникам государственных органов правильно определять полномочия, верно их оценивать и умело применять. Речь идет о классификации полномочий по трем критериям: а) по характеру полномочий, их содержанию и способам осуществления; б) по видам субъектов, использующих властные полномочия; в) по режиму применения властных полномочий. Рассмотрим их подробнее.

По первому критерию властные полномочия можно с известной степенью условности разделить на несколько групп. Каждая группа охватывает однородные по своей направленности, но различаемые по юридическим способам осуществления властные полномочия. Первая группа охватывает полномочия по принятию императивных решений. Для их юридического обозначения используются разные формулы: «решает» (самостоятельно, совместно, по согласованию, предварительно, с последующим утверждением), «устанавливает» (порядок регулирования, действий и т.п.), «дает указания», «участвует» (в обсуждении вопросов, принятии актов).

Вторая группа властных полномочий включает полномочия по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений. Для нее характерны следующие полномочия: «запрашивает», «получает», «рассматривает», «изучает», «вносит предложения».

Третьей группе властных полномочий присуще такое общее свойство, как мера соприкосновения и контактов с полномочиями других субъектов. К их числу можно отнести «координацию» (объединение усилий и деятельности различных организаций), «согласование», «содействие», «достижение договоренности», «заключение соглашений».

Четвертая группа полномочий выделяется по методам организационно-инструктивного воздействия на «пассивную сторону» властных отношений с целью побудить ее действовать в общем русле правовых актов и в соответствии с предлагаемой ориентацией. Сюда можно отнести такие полномочия, как «ор-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 146

ганизация». «инструктирование», «методическая помощь», «консультирование», «обобщение опыта», «стимулирование», «поддержка».

Пятая группа охватывает властные полномочия контрольно-оценочного характера. А именно, «контролирует», «проверяет», «заслушивает», «подводит итоги», «оценивает», «отменяет», «приостанавливает», «применяет меры ответственности».

К шестой группе можно отнести своего рода интегрирующие властные полномочия, каждое из которых включает в себя ту или иную комбинацию вышеназванных полномочий из пяти групп. Такими интегрирующими полномочиями, позволяющими дать общую характеристику компетенции, являются следующие: «осуществляет руководство», «направляет», «регулирует», «обеспечивает», «принимает меры». И важно, чтобы каждое полномочие подобного рода расчленялось на составные элементы, т.е. более конкретные виды полномочий

Классификация властных полномочий по второму критерию позволяет различать их по субъекту. Как уже отмечалось выше, признаны и действуют различные субъекты публично-правовых отношений, но их крут шире, нежели круг субъектов властных отношений. К числу субъектов, обладающих властными полномочиями, можно отнести, во-первых, государство, государственные образования (административно-территориальные единицы и т.п.), государственные органы, должностных лиц, народ (население, избиратели, группы граждан – в случаях принятия решений на основе прямой демократии). Это субъекты, которые органически обладают своего рода первичными полномочиями. Во-вторых, можно назвать хозяйствующие субъекты, публичные корпорации, общественные организации, наделенные определенными властными полномочиями со стороны государства. Все это должно производиться на основе закона.

Рассмотрим прежде всего круг полномочий, которыми обладает государство. В науке теории государства и права, конституционного права и международного права содержание право-субъектности и соответственно объем прав государства во внутренней и внешней сферах- связываются с его суверенитетом. Государство самостоятельно осуществляет свою власть, пользуясь всеми необходимыми средствами. Причем в федеративных государствах приходится различать полномочия и пред-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 147

меты исключительного ведения федерации и полномочия и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Так, согласно статье 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находятся, в частности:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением,

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти,

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития .

Статья 72 относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в частности

защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств;

обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами,

разграничение государственной собственности;

природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 148

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий,

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуру, нотариат;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Конституции республик в составе Российской Федерации определяют, в свою очередь, объем полномочий республик в сферах совместного и исключительного (собственного) ведения. Таковы, например, статьи 117–134 Конституции Республики Саха (Якутия) об экономической основе республики, статьи 84– 97 о местном самоуправлении, статьи 13–22 Конституции Республики Тыва об основах экономики республики, статьи 23– 28 об основах социальной защиты граждан, статья £3 о полномочиях Верховного Хурала, статьи 79–82 о Правительстве. В уставах краев, областей и других субъектов Федерации подробно определяется круг полномочий соответствующих органов.

Полномочия государственных институтов, государственных органов устанавливаются в конституциях и законодательстве. В последнем случае имеются в виду как статутные законы о правовом положении органов государства, так и тематические законы, определяющие их конкретные полномочия в различных сферах государственной, экономической и социальной жизни. В последние годы наблюдается оправданный переход к закреплению полномочий методом их -«закрытого перечня». Лишь в некоторых случаях оговаривается возможность наделения субъектов иными полномочиями на основе законов. Тем самым деятельность властных структур вводится в строго легальное русло. Им не предоставляется право, присущее предприятиям, организациям, о возможности принятия решений, кроме тех, которые закреплены законодательством.

Приведем ряд иллюстраций полномочий государственных институтов и органов. Например, в статьях 83–90 Конститу-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 149

ции Российской Федерации установлены основные полномочия Президента Российской Федерации. Причем эти полномочия сгруппированы применительно к разным сферам использования и объектам воздействия – полномочия по формированию государственных институтов, по руководству внешней политикой, вооруженными силами, по решению вопросов о статусе граждан, изданию правовых актов, регулированию взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов.

В Конституции Республики Беларусь в 25 пунктах статьи 100 точно определены полномочия Президента и указано на осуществление иных полномочий, возложенных на него Конституцией и законами. Полномочия Кабинета Министров при Президенте в Конституции не определены, и это должно быть урегулировано Законом о Кабинете Министров. Иная практика в России. В Конституции Российской Федерации закреплены основные полномочия Правительства (статьи 112–115) и предусмотрено принятие специального закона.

В правотворческой практике довольно часто полномочия государственных органов и местного самоуправления определяются двояким образом. В статутных законах даются общие характеристики их полномочий и закрепляются полномочия применительно к основным сферам деятельности. Сочетание общего и предметно-функционального вполне себя оправдывает. Такими были, например, статья 6 «Общие вопросы компетенции Совета Министров СССР» и статьи 7–15 об основных полномочиях Правительства в области экономики, социального развития и культуры, финансов, кредита и цен, науки и техники и др. Закона «О Совете Министров СССР» (1978 г.). Подобным образом построены главы и статьи Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (1992 г.).

В законах и положениях об органах исполнительной власти приходится одновременно решать задачу определения полномочий как органа в целом, так и его руководителя. Объем полномочий последнего, совпадая с объемом полномочий министерства, комитета, администрации, различается по набору полномочий. В качестве примера сошлемся на «Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 130

Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г.

Минприроды России, его территориальные органы и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:

утверждать инструктивно-методические и .нормативно-технические документы (правила) в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности;

запрашивать и получать в установленном порядке от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для выполнения задач;

заслушивать отчеты руководителей предприятий, учреждений и организаций по вопросам соблюдения экологических требований законодательства, выполнения планов и программ осуществления природоохранных мероприятий;

беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, охраняемые территории, другие объекты независимо от их ведомственной принадлежности,

ограничивать или приостанавливать в установленном порядке деятельность предприятий или иных объектов независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется с нарушением требований природоохранительного законодательства;

в установленном порядке аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов при нарушении условий, установленных в них;

вносить предложения об изъятии в установленном порядке земельных участков при использовании их способами, приводящими к развитию эрозии и деградации земель, химическому, биологическому и радиоактивному загрязнению, а также о запрещении использования загрязненных и деградированных земель;

запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм и правил; во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами останавливать и осматривать российские и иностранные суда и другие плавучие средства для проверки фактов нарушения требований природоохранительного законодательства и задерживать их до решения вопроса о компенсации ущерба в случае установления нарушения;

запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 151

опасных грузов (изделий), сырьевых ресурсов, осуществляемые с нарушением экологических норм и правил;

взыскивать в установленном порядке задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды и другие отрицательные воздействия на нее;

предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства;

утверждать уставы подведомственных учреждений и организаций в соответствии с типовым уставом, утверждаемым Госкомимуществом России;

Смотрите так же:  Как написать заявление на человека который меня преследует

назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных учреждений и организаций, заключать, изменять и расторгать контракты с этими руководителями в порядке, установленном действующим законодательством;

публиковать либо передавать для публикации информацию о качестве окружающей среды и другие данные, имеющие прямое отношение к экологической безопасности населения.

Решения Минприроды России и его территориальных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для органов государственного управления, юридических и физических лиц.

Эти решения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Министр охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации:

осуществляет общее руководство деятельностью Министерства на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач, утверждает в пределах установленных численности работников центрального аппарата и фонда оплаты труда структуру, штатное расписание и положения о подразделениях центрального аппарата;

издает приказы, указания, инструкции, обязательные для исполнения работниками Министерства и подведомственных органов, организаций и учреждений;

назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации руководителей территориальных органов Минприроды России.

В Минприроды России образуется коллегия в составе министра (председатель), его заместителей по должности, руководителей главных управлений, управлений и отделов Министерства, ведущих ученых и специалистов.

Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности Министерства, подведомственных учреждений, организаций и

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 152

предприятии, результаты проверок исполнения принятых решений, вопросы международного сотрудничества, подбора, расстановки, обучения и использования кадров, заслушивает руководителей органов управления и других должностных лиц по вопросам, относящимся к компетенции Министерства.

В контексте рассматриваемой темы уместно сделать пояснения по поводу регламентации элементов властных полномочий. Для органов, которые осуществляют функции руководства, регулирования и управления, акцент делается на их правах (принятие решений и т.п.). Для контрольно-надзорных органов на передний план выдвигаются обязанности, затем формулируются их права. Не всегда, к сожалению, выделяется ответственность за ошибочные решения и действия, бездействие и т.п., хотя в этом ощущается острая необходимость.

Обратимся к Закону «О федеральных органах налоговой полиции». Статья 10 посвящена обязанностям органов налоговой полиции. Они обязаны:

1) проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия и дознание с целью выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществлять розыск лиц, принимать меры к возмещению нанесенного государству ущерба;

2) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам о налоговых преступлениях и нарушениях;

3) принимать, регистрировать заявления, сообщения и иную информацию о налоговых преступлениях и нарушениях и осуществлять в установленном законом порядке их проверку;

4) обеспечивать безопасность деятельности государственных налоговых инспекций, защиту их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и собственную безопасность;

5) исполнять в пределах своей компетенции определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных предусмотренных законом действий;

6) оказывать содействие налоговым органам, органам прокуратуры, предварительного следствия, государственной безопасности, внутренних дел и другим государственным органам в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и нарушений в области налогового законодательства;

7) проводить работу по выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 15З

8) осуществлять сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства, прогнозирование тенденции развития негативных процессов, связанных с налогообложением юридических и физических лиц.

Сотрудники налоговой полиции обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими при исполнении служебных обязанностей.

Федеральным органам налоговой полиции для выполнения возложенных на них задач предоставляется право:

1) проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов;

2) осуществлять в необходимых случаях проверки налогоплательщиков после проверок, проведенных должностными лицами органов Государственной налоговой службы Российской Федерации, в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок;

3) приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. Решение о приостановлении операций по указанным счетам принимает начальник органа налоговой полиции или его заместитель;

4) беспрепятственно входить в любые помещения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их;

5) требовать от руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц устранения нарушений законодательства о налогах и контролировать его выполнение;

6) вызывать с целью получения объяснений, справок, сведений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам, относящимся к компетенции федеральных органов налоговой полиции;

7) получать безвозмездно от министерств, ведомств, а также предприятии, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц информацию, необходимую для исполнения возложенных на федеральные органы налоговой полиции обязанностей.

В статье 20 установлена ответственность сотрудников налоговой полиции и право обжалования их противоправных действий За противоправные действия сотрудники налоговой полиции несут установленную законом ответственность. Вред, при-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 154

чиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям противоправными действиями сотрудника налоговой полиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном уголовным и гражданским законодательством.

Действия сотрудника налоговой полиции могут быть обжалованы гражданами и юридическими лицами в вышестоящие органы налоговой полиции, прокуратуру или суд.

Контроль за деятельностью федеральных органов налоговой полиции в пределах своих полномочий осуществляют Верховный Совет Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Надзор за законностью деятельности федеральных органов налоговой полиции осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

Специфичен правовой статус руководителя предприятия, учреждения и организации. В прошлые годы его правовое положение определялось на основе Закона о предприятии, актов по народному образованию, здравоохранению и др. Применялись Единая номенклатура должностей служащих и квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих. Центральные органы управления разрабатывали типовые или примерные положения, должностные инструкции, а на предприятиях, в объединениях утверждались комплекты нормативных документов. Сейчас законодательные акты о предприятиях, об образовании и другие «напрямую» определяют основные полномочия руководителей нижнего звена управления, обладающих властными полномочиями. В положениях и должностных инструкциях допускается их конкретизация.

Схематично можно сгруппировать полномочия руководителя следующим образом. После вступления в должность на первом этапе речь идет:

а) об освоении руководителем нормативного материала, регулирующего деятельность предприятия и определяющего обязанности, права и ответственность самого руководителя;

б) о проведении первичного анализа руководителем деятельности предприятия;

в) об организации управления на предприятии;

г) об ознакомлении с кадровым составом предприятия;

д) об изучении внешних связей предприятия.

Проводятся установочные совещания. В дальнейшем руководитель должен:

а) правильно организовывать труд подчиненных и взаимоотношения в коллективе, обеспечивать внедрение научной организации труда;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 155

б) осуществлять организационно-технические мероприятия, направленные на систематическое совершенствование структуры управления производством;

в) обеспечивать экономное и эффективное использование материальных ресурсов, бережное отношение подчиненных к социалистической собственности, выявлять и устранять причины и условия, способствующие утрате и порче материальных ценностей;

г) строго соблюдать требования законности, четко отдавать приказы и распоряжения подчиненным и проверять их исполнение;

д) обеспечивать выполнение коллективом заданий, рост производительности труда, повышение эффективности производства и качества работы;

е) решительно требовать соблюдения трудовой дисциплины, принимать необходимые меры к укреплению порядка, сокращению текучести кадров и потерь рабочего времени; руководитель несет ответственность за состояние дисциплины среди подчиненных;

ж) умело сочетать требовательность к подчиненным с заботой о них, быть чутким к людям, их нуждам и запросам, поощрять работников, отличившихся при выполнении трудовых обязанностей и общественного долга, строго взыскивать с нарушителей трудовой дисциплины;

з) вовлекать трудящихся в управление, учитывать мнения и предложения трудовых коллективов при принятии управленческих решений; информировать трудовые коллективы о своей работе, принятых решениях и о ходе их выполнения;

и) без доверенности действовать от имени предприятия и представлять его во всех организациях;

к) в соответствии с действующим законодательством распоряжаться имуществом предприятия, заключать договоры, выдавать доверенности (в том числе с правом передоверия), открывать в банках расчетный и другие счета предприятия;

л) утверждать штатное расписание для руководящих, инженерно-технических работников и других служащих аппарата управления исходя из фонда заработной платы, определенного по утвержденному нормативу;

м) разрабатывать и утверждать нормативы ФЗП для руководящих, инженерно-технических работников и других служащих предприятия.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 156

Заместители генерального директора (директор) в пределах своей компетенции действуют от имени объединения (предприятия), представляют его в других учреждениях и организациях, могут совершать хозяйственные операции и заключать договоры без доверенности, а также выдавать доверенности работникам объединения. Кроме этого, все принадлежащие объединению (предприятию) права и возложенные на него обязанности, связанные с его деятельностью, осуществляются генеральным директором и по установленному распределению обязанностей – его заместителями и другими должностными лицами, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством,– совместно, по согласованию или с участием соответствующего профсоюзного органа или трудового коллектива.

Связывая процесс принятия ведомственных и локальных актов с процессом реализации прав и обязанностей руководителя, упомянем о таком феномене, как неправильное использование прав и непринятие решений. Ответственность за принятое решение наступает в следующих случаях: обнаружения ошибок в содержании решении, причинения ущерба или нарушения интересов других субъектов права; неполного использования информации (недостоверности информации) при подготовке решения; наступления неблагоприятных последствий, которые нужно было предвидеть; недостижения результата, на который было рассчитано решение.

Ответственность за непринятие решения наступает в следующих случаях: уклонения от обязанности принять определенное решение в пределах полномочий; нерешения вопросов, отнесенных к ведению руководителя; несвоевременного принятия решения; недоведения до сведения вышестоящих звеньев информации о неблагополучии положения дел на вверенном участке; внесения предложений по вопросам, не требующим решения вышестоящих звеньев.

Мы уже вели речь о своего рода встречных властных полномочиях, которыми государство наделяет негосударственных субъектов. Эти субъекты неодинаковы. Применительно к общественным организациям, статус которых весьма специфичен [1] , возложение или передача им некоторых функций производятся на основе закона. Менее желательно принятие в подобных случаях подзаконных актов, что наблюдалось в СССР в 60-х гг.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 157

Обратимся к Закону Республики Беларусь «О профессиональных союзах» (1992 г.). Статьи Закона запрещают вмешательство в сферу деятельности профсоюзов. Регистрация проводится в порядке, установленном Законом. Статья 6 регулирует участие профсоюзов в управлении государственными и общественными делами права на участие в выработке социально-экономической политики, в разработке проектов законов по труду, внесение в госорганы предложений о принятии, изменении, отмене нормативных актов, согласование.

Статья 25 посвящена ответственности профсоюзов и возмещению ими вреда, причиненного государству, физическим или юридическим лицам.

В 60–80-х гг. в СССР была отчетливо выражена тенденция на повышение роли трудовых коллективов не только в сфере хозяйственных, трудовых и социальных отношений, но и в сфере политико-властных и управленческих функций [2] . Конституция СССР 1977 г., Закон «О повышении роли трудовых коллективов» (1993 г.), КЗоТ, Закон «О государственном предприятии (объединении)» (1987 г), другие правовые акты расширили права трудовых коллективов вплоть до утверждения плана предприятия. С переходом к рыночной экономике значение феномена трудовых коллективов как самостоятельных участников публичных отношений уменьшается, их пр х ава в основном сводятся к участию в решении некоторых хозяйственных, трудовых и социальных вопросов. Сохранена формула «вопросы самоуправления трудового коллектива» (статья 235 1 КЗоТ России).

Государство может поручать или передавать некоторые властные полномочия хозяйствующим субъектам. В Российской Федерации решением Правительства ряд государственных корпораций, концернов, акционерных обществ получили права нормативного регулирования в отрасли, подотрасли, представительства их интересов в центральных органах, внесения проектов правовых актов. Таковы полномочия «Газпрома» и других организаций.

В зарубежных странах – Англии, США, Германии – получили развитие публичные корпорации и агентства, которые действуют на основе специальных законов. Предоставленные им полномочия имеют строго целевой смысл [3] .

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 158

Как уже указывалось, помимо двух рассмотренных нами критериев классификации властных полномочий (характер полномочий и вид субъекта, использующего эти полномочия) есть и третий.

Третий критерий классификации властных полномочий – их различение по временному режиму осуществления. Одни полномочия требуется осуществлять постоянно, ритмично, иначе прервется процесс властно-управленческого воздействия. Другие полномочия применяются в строго определенных случаях; при объявлении чрезвычайного положения, при необходимости приостановить или отменить акт другого органа и т.д. Их потенциал выявляется ситуационно.

[1] Общественные организации, право и личность. М., 1981

[2] Трудовые коллективы в системе советской социалистической демократии. М., 1979